《铁路法》时隔28年修订

    （本文刊发于《中国经济周刊》2019年第17期）

    现行《铁路法》自1991年5月1日起实行，至今已28年。在过去28年间，中国铁路的规划建设、投融资模式、管理运营发生了很大的变化。

    近日，国家铁路局发布《中华人民共和国铁路法（修订草案）》（征求意见稿）（下称“《征求意见稿》”），对铁路运输、铁路建设、铁路安全管理等做了大幅度修改。其中，鼓励社会资本投资建路、禁止强占座位、缺陷产品召回、行政约谈信用规制监管等被写入《征求意见稿》。

    其中，在铁路投资建设基本制度方面，《征求意见稿》明确了分层规划、分类投资原则，鼓励社会资本投资建路。《征求意见稿》中提到，国家鼓励和支持通过多种融资形式筹集铁路建设资金；列入铁路规划的各类项目，除法律法规另有规定外，均向社会资本开放；国家依法保障各类投资者的合法权益。

    鼓励社会资本投资建路写入《征求意见稿》

    在第三章“铁路规划与建设”中，增加了第三十一条：国家对铁路实行分层规划、分类投资建设。铁路建设项目应当纳入铁路发展规划。地方铁路发展规划应当与全国铁路发展规划相协调。

    “说明铁路在进一步放开。放开的意思，就是打破铁路投资垄断，地方铁路发展规划只要跟全国铁路发展规划相协调，就可以建设铁路。”国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成接受《中国经济周刊》记者采访表示。

    为鼓励地方建设铁路，早在2013年，国务院就发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确提出全面开放铁路建设市场，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。

    业内人士建议，在铁路法生效之后，希望接下来能再出一个关于地方建设铁路的细则， “这对调动社会资本投资的积极性很有必要。”

    为进一步吸引社会资本投资铁路，《征求意见稿》第三十二条提出，国家鼓励和支持通过多种融资形式筹集铁路建设资金。列入铁路规划的各类项目，除法律法规另有规定外，均向社会资本开放。国家依法保障各类投资者的合法权益。铁路建设债券为政府支持债券，按照有关规定享有优惠政策。

    “这次将鼓励和扩大社会资本投资建设铁路上升到法律层面，有利于吸引社会资本投资铁路的积极性。投资铁路应该分为两部分，公益性和市场化。比如神华铁路，是一条重载运煤通道，当然应该由企业按照市场原则来推进铁路的建设、运营和管理；而有些效益不太明显，铁路建设周期比较长、企业不太愿意投资的公益性铁路项目，需要由政府来投资建设。”肖金成说。

    社会资本投资铁路难在哪儿

    记者了解到，打通社会资本投资建设铁路“最后一公里”，4年前就已经开始布局。

    2015年12月28日，国家发改委发布《关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知》，决定在铁路领域推出一批社会资本投资示范项目，该批项目共8个，包括3个高速铁路项目（济南至青岛高速铁路、武汉至十堰铁路、杭州至温州铁路）、4个城际铁路（廊涿城际铁路、重庆主城至合川铁路、合肥至新桥机场至六安铁路、杭绍台城际铁路）、一个地方铁路（三门峡至禹州铁路）。

    让人始料未及的是，重庆主城至合川铁路项目，却在2018年11月主动申请除名了。

    重庆市郊铁路重庆—合川—铜梁—大足—永川，是国家发改委批复的《成渝地区城际铁路建设规划（2015-2020年）》中8个建设项目之一，沿线串联了渝西地区大部分重点城镇和工业组团，是支撑渝西片区新型城镇化和新型工业化发展的重要交通基础设施，是渝西地区相互联通和连接主城的重要客货运通道。

    其中，磨心坡至合川线（下称“渝合线”）内连在建枢纽东环线和规划的都市快线，外接兰渝铁路和市郊铁路合川—铜梁—大足—永川段。渝合线2014年1月开始进行前期工作，2015年12月获得重庆市发展改革委核准批复，总投资约76.12亿元。

    2016年7月，经报请重庆市政府同意，重庆市发改委批复渝合线PPP投融资方案。

    “PPP投融资方案的机构组成是这样的：合川区人民政府、重庆市铁路（集团）有限公司联合作为项目实施机构，于2017年4月通过公开招标方式确定社会投资人。”重庆市发改委相关负责人接受《中国经济周刊》记者采访表示。

    2017年11月，项目实施机构与社会投资人签订渝合线PPP项目合同。但是，接下来项目进展并不顺利。

    重庆市发改委相关负责人告诉《中国经济周刊》记者，社会投资人受国家融资政策收紧影响，没能履行PPP项目合同约定的资本金出资义务，导致渝合线项目无法按原定计划开展实体工程建设。2018年9月，社会投资人明确表示退出渝合线项目。当年11月，实施机构与社会投资人签订渝合线PPP项目终止备忘录。

    鉴于项目的重要意义，项目并没有因此停滞。2019年2月，地方政府明确渝合公司作为项目业主，按初步设计批复方案先期实施渝合线两端接轨工程。项目建设资金来自国家发改委的一个专项建设基金。

    业内人士表示，“铁路的公益性较强，很难在短期内实现较好经济效益。这是民营企业不敢投资的原因之一。”

    众所周知，铁路建设是一个投资大、周期长的微利行业，一条铁路线建设的投资动辄几百亿、上千亿元，单条铁路建设通常需要3至5年才能建成。即便投入运营以后，收益回报周期更长。这样的高投入、低回报、收益小项目，对于一般的民营企业而言，无疑是极大的挑战。