彩票系统的一潭深水

    （本文刊发于《中国经济周刊》2018年第37期）

    又一位福彩中心主任落马。

    9月12日， 中央纪委国家监委网站发布：中国福利彩票发行管理中心（下称“福彩中心”）原主任王素英涉嫌严重违纪违法，目前正接受纪律审查和监察调查。?

    算下来，2017年以来，继陈传书、鲍学全之后，这位女厅官已经是第三位落马的福彩中心主任了。不仅如此，在她之前，福彩中心原副主任王云戈去年也因涉嫌严重违纪落马。

    当然，如果我们再把关注度延展开一点，值得关注的地方就更多了。此前，民政部原部长李立国、原副部长窦玉沛、中央纪委驻民政部原纪检组组长曲淑辉，一名正部级、两名副部级干部因为所辖单位发生系统性腐败问题而落马。

    一腐败就是“一窝”，问题很严重。

    旋涡

    先简单还原一下事件原貌。

    王素英，女，今年57岁。从2008年至2017年这10年间，她的工作都与彩票有着紧密的联系。

    2008年9月至2012年10月，担任民政部社会福利和慈善事业促进司副司长；2012年10月至2015年1月，又兼任民政部社会福利中心党委书记（正司级）；2015年1月至2017年5月，担任福彩中心主任。

    目前，对王素英的调查结果没有公布，她有哪些严重违纪违法行为，尚不得而知。但一位彩票业内人士对《中国经济周刊》记者分析称，王素英落马，很可能与之前已落马的，其在民政部的领导、前任有牵连。

    2017年2月8日，民政部原党组书记、部长李立国和民政部原党组成员、副部长窦玉沛落马；同日，福彩中心原主任鲍学全、原副主任王云戈等因涉嫌严重违纪被立案审查。

    值得一提的是，在描述这两起事件时，中纪委网站用到了“系统性腐败”这一词汇，可谓罕见。

    事实上，福彩中心主任这个岗位，一度仿佛是个“旋涡”。

    在王素英之前，陈传书、鲍学全先后担任过福彩中心主任职务，目前均已落马。

    说起鲍学全，故事还真不少。这位主任虽仅为厅级官员，但其“能量”之大，在彩票圈却是流传甚广的，尤其是他与李立国之间的不少故事。

    据《廉政瞭望》此前报道，2009年末，时任民政部副部长李立国大病一场。恰巧这时，民政部领导班子面临调整。李立国为了仕途，不愿让太多人知道自己的病情。一家与福彩中心有深度合作的彩票供应商安排了李立国的治疗事宜，不仅让李立国痊愈，还最大限度实现了保密。次年，李立国升任民政部部长。

    而为李立国治病牵线搭桥的就是鲍学全。

    不仅如此，自此以后，鲍学全就成为李立国的心腹爱将。据说鲍学全在2012年被举报时能够“过关”，李立国发挥了不小作用。

    脓包

    问题到了这儿就终结了吗？远远没有，以上所揭露出来的，不过只是福彩问题的冰山一角。

    2017年6月，已经从民政部离任近一年的中央纪委驻国家民委纪检组原组长、国家民委原党组成员曲淑辉，因“未按照党中央要求履行全面从严治党监督责任，对驻在部门所辖单位发生系统性腐败问题严重失职失责”，而受到问责处理。

    曲淑辉还被查出，未按照党中央要求聚焦主责主业，长期干预和插手驻在部门下属单位相关工程项目，并从中谋取私利。

    王素英所涉及的问题，细节还不得而知。但她在担任福彩中心主任两年多时间里，福彩系统可谓处于风口浪尖，也正是脓包被刺破的时刻。

    2014年11月至12月，审计署对财政部、民政部及所属福彩中心、体育总局及所属体育彩票管理中心，18个省份2012-2014年彩票发行费和彩票公益金使用情况进行了专项审计。该年发布的公告显示，在被审计的彩票资金中，问题资金占比超过1/4。

    具体来看，民政系统涉及的违规使用福彩公益金和福彩发行费约42.7亿元。其中涉及违规使用福彩公益金约5.76亿元；涉及违规使用福彩发行费约36.94亿元，主要是违规采购、账外核算资金、违规购建楼堂馆所和发放津补贴等。此外，还涉及违规利用互联网销售福利彩票资金约133亿元。

    几乎在同一时间，“中彩在线事件”被曝光。

    作为福利彩票重要票种之一的“中福在线”，其独家运营商为中彩在线公司。但据《经济参考报》2015年曝光，中彩在线公司已由名义上的国有控股企业，悄然转变为高管掌控的个人“财富帝国”，该公司总经理贺文利用职权隐瞒监管部门向其“关联方”输送利益，涉及金额数十亿元。

    唐僧肉

    回顾中国彩票业的发展，从1987年正式发行彩票到现如今，可谓是实现了从无到有、从小到大、从弱到强的巨大转变。

    2017年，全国发行销售彩票4266.7亿元。其中，福利彩票2169.8亿元，体育彩票2096.9亿元。2017年共筹集彩票公益金1163.4亿元。

    但一项于民生、公共事业有重大意义的工作，何以成了一些不法分子口中的“唐僧肉”呢？

    这与彩票系统的一些现实情况有关。彩票资金包括奖金、发行费和公益金。对于公益金，财政部每年都会公布使用情况，但有时失之于“粗线条”。而发行费是专项用于彩票发行机构、彩票销售机构的业务费用支出，对此没有公开的年度报告供公众查询。

    在2015年之前，彩票资金之所以成为一些单位的“唐僧肉”，重要原因之一就是主管部门和发行机构对于公益金、发行费的使用话语权较大。

    比如，审计结果显示，一些使用彩票公益金建设的公益项目，建好后就变了脸。宁波市社会体育指导中心实施的蓝天健身中心项目，建成后部分出租给民营企业使用，涉及彩票公益金2501.14万元；陕西省民政厅“省救助救灾和社会福利大楼”项目建成后，部分被出租用于酒店经营等，涉及彩票公益金6000万元。

    影响最大的“变脸”项目，还要数中国福彩中心自己的黄山培训基地。2014年，媒体曝光，建筑面积达1.4万平米的“黄山福泰·VISTA庄园”为准五星级，小溪穿绕，内设观石、徽雕与红酒等7个主题餐厅，有在法国培训十余年的西餐大厨服务。这里没办过几次与福彩有关的培训，倒是各类公务接待无数，培训基地变成了内部接待高档酒店。

    还有的彩票资金被拿来滥发奖金补贴，颇有“靠山吃山”的意味。据审计报告，这样的单位有141个，涉及金额3.83亿元。

    这里边有两个最典型的案例，都发生在云南。一个是，云南省福利彩票发行中心使用彩票发行费602.65万元，为省财政厅、民政厅等单位人员发放奖金和为本单位职工超标准发放奖金。另一个是，云南省体育彩票管理中心使用彩票发行费705.45万元，为省财政厅、各州市体育局等单位人员发放奖金和为本单位职工超标准发放奖金。

    规范怎么管？

    并非没有经验可参。值得指出的是，在对彩票资金的审计中，审计署向有关部门移送了90起违法违纪问题线索。而后财政部又进行了全面审计。彩票行业一些新的管理办法也应运而生，比如——自2015年起，彩票发行机构业务费（即前文所述“发行费”）纳入政府性基金预算进行管理。

    河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣告诉《中国经济周刊》记者，这意味着，每一笔费用都要按预算报批。管理之严格，完全不同于以往。

    事实上，相较于2015年以前，如今彩票资金的管理和使用都规范了许多。目前亟待解决的问题，其实出在互联网彩票和非法彩票。

    今年世界杯期间，非法售彩APP就滋生出不少问题。一个典型例子就是浙江台州的一起跳河自杀案，据悉，死者挪用公司巨额资金上网买彩票无法归还，因而跳河自杀。而其购买彩票的平台“浙彩网”“喜彩网”则被曝通过截留彩金和“跑路”等行为，在一年内销售彩票金额就高达4.7亿元，获利金额超过2亿元。

    对于这一乱象，自然需要监管部门的严厉监管。

    8月21日，财政部、国家发改委、工信部、公安部等12个部门发文，综合治理擅自利用互联网销售彩票行为。文件明确，未经财政部批准，福利彩票和体育彩票机构及其代销者不得以任何形式擅自利用互联网销售彩票，任何企业或个人不得开展任何形式的互联网销售彩票相关业务。

    9月3日，财政部、民政部、国家体育总局发布了相关决定，将“擅自利用互联网销售的福利彩票、体育彩票”列为非法彩票之一。这是我国彩票法规中首次将违规互联网售彩明确为非法彩票。该决定将自2018年10月1日起施行。

    有人或许不解，在各行各业都在“互联网+”的今天，为何彩票行业尚不能触网？

    冯百鸣指出，互联网确实给百姓生活带来很多便利，但当前，对于彩票行业来说，互联网彩票的监管问题非常严峻。互联网彩票容易造成公益资金的流失，也容易被不法分子所利用。

    彩票资金体量庞大，如何更好地实现公益属性，更规范地纳入法治轨道，尚需探索。

    (该文已于2018年9月13日发布于由《中国经济周刊》与侠客岛联合出品的微信公号“经济ke”。)