审计署审出央企十大“牛皮癣”

    每到年中，审计署就会密集发布审计公告，交上一份中国财政经济的全面体检报告，政府部门、大型国企、重大专项，都是体检对象。用审计署工作人员的话来说，这是“一年来审计工作成果的一个集中反映”。

    今年6月16日至25日10天内，审计署共发布了18份审计公告。6月24日，审计署审计长刘家义在第十二届全国人大常委会第九次会议上作了《关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

    这场集中上演的“审计风暴”，收获了不少“点赞”。

    李克强总理7月2日主持召开国务院常务会议，部署严肃整改审计查出的问题。他用“牛皮癣”来比喻那些“屡审屡犯”的老毛病。他要求，对于审计出的问题，不仅要列出整改的“任务清单”，排出“时间表”，逐个“对账销号”，更要建立起整改的长效机制。

    央企审计一直是审计署的一项重要工作，审计署每年都会选择一些重点企业进行财务收支审计或专项审计调查。

    今年，审计署发布了对11家央企的2012年度财务收支审计结果公告。这11家央企分别是：中国烟草总公司、中国核工业建设集团公司、中国航天科技集团公司、中国航天科工集团公司、中国船舶工业集团公司、中国兵器装备集团公司、中国石油天然气集团公司、中国大唐集团公司、中国海运（集团）总公司、华润（集团）有限公司和中国冶金科工集团有限公司。

    自2010年审计署首次单独公告央企财务收支审计结果以来，审计署已公布了对50余家央企的审计结果，每年抽查的央企几乎都不重复，涵盖烟草、军工、石油石化、电力、能源、钢铁、汽车、装备制造、电信、建筑等领域。

    对央企审计的重点内容包括：检查企业贯彻落实党和国家经济政策与决策部署情况，保障国家政策落实；揭示和反映企业发展过程中面临的突出矛盾、潜在风险和重大体制机制问题，维护国有资产安全和保值增值；揭露和查处重大违法违规和案件线索，促进反腐倡廉建设；检查企业重大经济决策和内部控制管理制度建立和执行情况，推动管理水平提升；检查企业财务收支的真实、合法、效益情况，促进企业规范管理。

    通过梳理2010年至今5年的央企审计结果公告，《中国经济周刊》发现了被审计央企的不少“牛皮癣”。这些“屡审屡犯”的问题，几乎每年都存在，被点名的央企也为数众多——以这两个指标综合排序，前十位分别为：重大事项决策不规范，财务管理不规范、会计核算不准确，大宗物资采购和工程建设项目未按规定公开招投标，违规发放薪酬福利等，执行国家产业政策不到位、有欠缺，项目未批先建，违规投资房地产，超标准购置公务用车，违规炒股、理财，违规建高尔夫球场。

    审计署企业审计司负责人表示，截至2014年5月31日，相关企业制定完善规章制度1194项，对190名相关责任人进行了严肃处理，其中厅局级干部32人。同时，按照审计要求，企业已补缴各项税款1.78亿元，挽回和避免损失32.96亿元。对提出的62项审计建议，企业均已采纳。下一步，审计署将对企业整改情况进行检查，并将检查结果向社会公告。

    今年发布的审计报告中的11家央企也均在审计报告发布后第一时间发表相关说明，称大部分审计发现问题已整改完毕。一些央企还表示，将继续对存在的问题进行深入整改，建立惩防协同长效机制，以期达到标本兼治的效果。

    “屡审屡犯”的问题真的不会再犯了吗？人们拭目以待。

    央企十大“牛皮癣”

    1重大经济决策不合规

    《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称《审计工作报告》）中指出，在对11户中央企业财务收支进行审计后发现，一些企业存在重大事项决策不规范，造成大量国有资产损失等问题。抽查11户企业的791项重大决策事项中，有230项（占29%）存在违反“三重一大” （重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）决策程序、缺乏可行性研究论证以及决策内容不符合规定等问题，造成损失或潜在损失134.68亿元（详见表一）。

    《审计工作报告》还点名指出，中国石油天然气集团公司（下称“中石油集团”）的油气开发、并购重组、国有资产处置等过程中，一些企业管理人员滥用职权、违规决策，甚至与民营企业或个人串通牟取私利，严重损害国有权益。

    事实上，历年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告均指出了央企重大经济决策不合规的问题：如2012年度审计发现1784项重大经济决策不合规，形成损失及潜在损失45.57亿元；2011年度抽查企业617项重大决策中，有74项存在违规问题，已形成损失及潜在损失34.61亿元；2010年度抽查企业的625项决策中，有164项存在可行性研究不充分、未按规定报批、违反内部决策程序等问题，造成损失及潜在损失34.14亿元。

    值得关注的还有央企境外投资及财务管理的不完善。审计指出，中国兵器装备集团公司（下称“中国兵装”）境外投资总体效益不佳，在境外投资成立的17家海外公司中，至2012年末有5家已停业、7家累计亏损1.38亿美元。中国航天科技集团公司（下称“中国航天”）境外投资及财务管理制度不健全，至2012年底所属部分境外企业共亏损1.42亿元，且目前仍有两家企业的股权由单位委托个人代持。

    央企违规对外借款也是一个突出问题，时而造成损失或潜在损失。例如，1999年至2011年，中石油集团所属吉化集团公司未经中石油集团批准向其控股公司出借资金，2012年5月形成损失1.52亿元。

    2008年至2012年，中国航天科工集团公司（下称“航天科工”）所属企业借给贵州航天红光机械制造有限公司1.26亿元，因对方经营亏损严重存在损失风险。

    2财务管理不规范、会计核算不准确

    梳理近年来审计署对国有企业财务收支的审计结果，会计核算不准确一直是常见问题（详见表二）。

    审计署审计长刘家义在《2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，审计发现，11户企业2012年收入、利润和资产不实金额分别为73.37亿元、56.67亿元和88.44亿元。

    收入、利润不实的问题在上年度同样很突出。上年度审计署重点抽查的10户企业2011年收入不实46.65亿元、利润不实36.37亿元。审计报告指出，一些企业为完成考核指标或少缴税款等，虚构销售或成本费用，影响会计核算的准确性。

    3大宗物资采购和工程建设项目未按规定公开招投标

    审计署审计长刘家义在《2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，2460项大宗物资采购和781个工程建设项目没有公开招标，涉及金额1120亿元。

    从6月20日审计署披露的11户国有企业2012年度财务收支审计结果可以更详细看出，中石油集团、华润（集团）有限公司（下称“华润集团”）、中国船舶工业集团公司（下称“中船集团”）、中国兵装、中国核工业建设集团公司（下称“中国核建”）、中国大唐集团公司（下称“大唐集团”）、中国烟草总公司（下称“中国烟草”）、中国冶金科工集团有限公司（下称“中冶集团”）、中国海运（集团）总公司（下称“中国海运”）等公司均被查出违规招投标（详见表三）。

    其中违规招投标涉及金额最高的是中石油集团，所属抚顺石化分公司等9家单位部分工程建设和物资采购未按规定公开招标，涉及合同金额260.35亿元，其中工程建设238.51亿元、物资采购21.84亿元。

    违规招投标问题，在往年央企审计中也频繁出现，有些企业还屡次犯错。以中石油集团为例，在对其2010年度财务收支审计时就发现，2007年至2010年，中石油集团部分管道、炼化、勘探和生产等项目采取邀标方式发包，未按规定公开招标，涉及金额20.25亿元。当时审计报告中披露，审计指出上述问题后，中石油集团加强了招标管理制度建设，要求严格投标单位资质审查，强化招标管理效能检查。

    4违规发放薪酬福利等

    《2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，有7户国有企业违规超提或超发工资、住房公积金和福利费等11.61亿元。

    从往年审计署公布的国有企业年度财务收支审计结果可以更详细地看出，国有企业违规发放薪酬福利的方式多种多样。

    其一，超缴住房公积金、超发工资。对中国烟草的审计发现，2012年，该公司所属湖南中烟等38家企业存在超缴住房公积金和在工资总额之外列支工资性支出等问题，涉及金额2.56亿元。

    其二，发放补贴、奖金。如，2012年，中国核建总部及所属20家公司在工资总额之外发放职工补贴奖金等4261.16万元。2012年，中国航天部分所属单位在工资总额外向职工发放补贴434.2万元。

    有些公司甚至不惜以违规形式获取资金，来为职工发放补贴、奖金。例如，中冶集团所属中国二十二冶集团有限公司及其下属12家单位，2012年至2013年6月，采取虚开劳务费发票或直接以劳务分包预结算单入账等方式，套取资金8666.84万元，主要用于发放职工工资性津贴及奖金。

    2009年至2012年5月，国家核电技术有限公司（下称“国家核电”）所属国核电力规划设计研究院勘测分院通过虚列野外津贴和虚开发票报销等方式，将371.41万元转到账外存放，用于向职工发放奖金、过节费等。

    2011年至2012年，大唐集团所属大唐同舟科技有限公司和大唐国际燃料公司通过虚列派遣劳务人员费用套取211.40万元现金设立“小金库”，全部用于向领导班子成员及中层管理人员发放奖金。

    其三，发放购物卡、健身卡等。如，2012年，华润集团所属江苏南热发电有限责任公司等2家公司通过虚列原材料费用等套取资金854万元，主要用于购买超市购物卡发放给职工等。

    2009年至2011年，国家核电所属国核电站运行服务技术公司等5家单位以会务费、物业费等名义在成本费用中列支3399.59万元，实际用于购买发放给职工的购物卡。

    2009年至2011年，中国移动通信集团公司（下称“中国移动”）总部、中国移动研究院在福利费中为职工购买不记名多用途健身卡2405.74万元，实际可用于健身、餐饮、购物等活动。

    其四，替职工缴税。如2012年度，中国海运所属中海集装箱运输股份有限公司和所属上海船舶运输科学研究所就承担职工个人所得税257.90万元。

    5执行国家产业政策不到位、有欠缺

    检查国有企业贯彻落实党和国家经济政策与决策部署情况，一直是国有企业审计的一项重要内容。但审计中发现，企业执行国家经济政策、产业结构调整政策不到位、有欠缺的现象时有发生。

    对中国南方电网有限责任公司（下称“南方电网”）2009年度财务收支审计发现，2003年至2009年，广西、贵州和广东电网公司未严格执行差别电价和优惠电价政策，分别依据地方政府部门文件少收电费共计11亿元。

    2008年至2009年，中国华能集团公司（下称“华能集团”）建设和收购了2个国家产业政策限制的煤制甲醇项目，截至2011年底已完成投资37.75亿元。

    宝钢集团有限公司（下称“宝钢集团”）、武汉钢铁(集团)公司（下称“武钢集团”）和鞍钢集团公司（下称“鞍钢集团”）的下属企业近年来未经审批违规新建和未按规定淘汰产能的年能耗量，平均占3户企业2010年能耗总量的17%。

    今年6月20日公布的国有企业2012年度财务收支审计结果亦显示，2011年6月至2012年7月，大唐集团所属四川川汇水电投资有限责任公司违规向高耗能企业低价供电，使其获得电费优惠3016.18万元。2012年至2013年4月底，中石油集团所属烟台等130家销售分公司超过发改委最高限价销售成品油18.38万吨，价差总计0.36亿元。

    6项目未批先建

    《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，2012年，在对53户中央骨干企业的审计调查中发现，45个建设项目未经国家有关部门核准就先行建设，截至2011年底实际完成投资583.37亿元。

    《2013年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告》显示，项目未批先建仍然是一个突出的问题。

    具体分析，国有企业项目未批先建存在以下几种情况：

    其一，未上报发改委、国资委等部门审核。例如，2010年，大唐集团所属大唐国际发电股份有限公司(下称“大唐国际”)计划总投资14.23亿元的河北丰宁万胜永风电场在发改委核准前即开工建设，2011年7月才获准。至2012年底，大唐集团7个煤化工等非主业投资项目未上报国资委审核批准，累计完成投资304.04亿元。

    其二，未按规定报经上级公司批准。例如，2011年6月，中石油集团所属中石油北燃（锦州）燃气有限公司未按规定报经上级公司批准，即开工建设龙栖湾燃气工程，至2013年6月已完成投资686.42万元。

    其三，未获用地审批，未取得土地证。例如，2010年至2012年，中国兵装所属重庆长安两个建设项目未取得土地使用证、规划许可证和施工许可证即开工建设，涉及投资额29.05亿元。至2012年底，大唐国际投资的多伦煤化工项目所占3962.7亩土地未取得建设用地审批手续，其中耕地1736.4亩。

    其四，未获得环评批复。例如，2008年至2011年，中国储备粮管理总公司所属黑龙江分公司、油脂公司承建的中央储备粮东莞油脂库油罐建设等6个项目，在未取得相关环境影响评价批复和施工许可证的情况下组织实施工程。2005年至2011年，中国五矿集团公司（下称“中国五矿”）及所属单位部分稀土项目未取得环评批复或实际产能大于取得的环评批复。

    7违规投资房地产

    梳理近年来的国有企业财务收支审计结果，违规投资房地产一直是常见问题。

    中国交通建设集团有限公司2009年度财务收支审计结果显示，2007年至2009年，该集团公司所属企业使用生产经营流动资金贷款1.62亿元开发房地产项目。审计指出问题后，所属企业已将贷款本息全部收回并用于生产经营。

    国家开发投资公司2011年度财务收支审计结果显示，2005年至2006年，该公司及所属国投洋浦港有限公司违反国家有关规定，投资别墅等项目。截至2012年5月底，累计完成投资4.44亿元。

    2010年1月，国务院下发的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》指出，“国有资产监管部门要进一步规范国有大企业的房地产投资行为”。但根据今年6月20日公布的11户国有企业2012年度财务收支审计结果，仍有至少5家央企因涉及违规投资房地产而被点名。其中包括：

    2009年至2012年11月，中石油集团所属抚顺石化房地产综合开发股份有限公司超资质开发房地产项目，并用已被政府收回的土地使用权作抵押违规融资2.5亿元。

    2011年12月以来，大唐集团所属大唐国际违规扩大非主业商业性房地产投资项目，至2013年7月未有实质进展。

    2008年12月至2012年12月，中冶集团所属中国二十二冶集团有限公司实施的唐山市曹妃甸论坛永久会址配套设施建设项目、中冶福建置业实施的厦门市海西国际城项目中，有违规建设的别墅类房产。

    2012年，航天科工未按规定报经国资委审核，批复同意所属单位对贵州航天房地产开发有限公司增资3000万元。

    此外，审计还揭示出，2013年，中国海运所属中海工业有限公司原总经理超出授权额度2.04亿元，竞拍商业地块。

    8超标准购置公务用车

    6月20日公布的11户国有企业2012年度财务收支审计结果显示，华润集团、大唐集团、中石油集团、中国兵装、中国烟草等5家央企超标准购置公务用车。

    其中，华润集团制定的下属企业公务用车标准比国资委制定的企业领导人员用车标准高。2012年70家下属企业超国资委标准购买汽车（5座及以下）90辆，平均单价约52万元，最高单价超过200万元。

    2012年，大唐集团所属中国大唐集团财务有限公司和大唐国际燃料公司5辆公务用车超出大唐集团规定标准。中石油集团所属吉林销售分公司和吉林石化分公司以租赁方式超标准配置23辆公务用车。中国兵装所属重庆大江工业有限责任公司、青山工业超过国家标准购置公车4辆，涉及金额188.15万元。

    2012年至2013年，中国烟草下属单位也存在违规购置超标车辆等问题。

    央企超标准购置公务车等问题，在往年的审计报告中也曾多次出现。例如，2008年至2010年，中国第二重型机械集团公司（下称“中国二重”，现已并入中国机械工业集团有限公司）部分所属单位购置高档轿车。而对南方电网2009年度财务收支审计结果显示，该公司公务用车一直未明确配备的数量、档次标准以及价格。审计指出上述问题后，中国二重、南方电网均制定了公务用车方面的管理办法。

    9违规炒股、理财

    2007年8月，国资委发布《关于进一步规范中央企业投资管理的通知》，重申中央企业投资非主业性质的房地产、金融、证券和保险业等，须及时向国资委报告。

    2008年6月，国资委再度发文，为央企违规投资、理财套上“紧箍咒”。根据当时发布的《中央企业资产损失责任追究暂行办法（征求意见稿）》，央企违规投资、理财造成企业资产损失将受到严厉惩处。但监管部门三令五申仍未拦住央企违规投资、理财的脚步，近年来屡次有央企因此在审计报告中被点名。

    2007年至2008年，宝钢集团所属华宝投资有限公司等两家企业的高管人员越权决策，投资股票及权证、进行“代客债务调期交易”等，造成损失4.36亿元。

    2009年，三峡集团在整体上市过程中，资金安排不当，导致部分贷款资金投向低收益理财产品，增加了集团整体财务费用1.21亿元。

    中国中钢集团公司下属中钢国际控股有限公司所属胜融兴业有限公司未按中钢集团相关规定控制股票投资风险，截至2010年6月，该公司持有单只股票账面浮亏5247万元。

    2011年，中国五矿所属火炬锌业有限公司等两单位违规从事期货投机交易和境外套期保值业务，其中期货投机交易造成亏损2716.53万元。

    2011年，中国商用飞机有限责任公司1亿元以上的新增理财业务均未按《中国商飞公司“三重一大”决策管理规定》报经董事会或股东会讨论决定。

    10违规建高尔夫球场 

    在国家多次发文遏制高尔夫球场滥建之风的背景下，央企仍现身高尔夫球场建设值得关注。

    审计署对中国远洋运输（集团）总公司（下称“中远集团”）2009年度财务收支审计结果显示，2007年至2009年，该集团在已知京华高尔夫球场项目用地是采取以租代征方式取得的情况下，投入11021.8万元收购并改建高尔夫球场，每年经营亏损约700万元。审计指出上述问题后，中远集团采取措施，加大市场开发力度，努力减亏，并确定择机退出的方案。

    实际上，政府自1993年就已经开始控制高尔夫球场盲目建设。2011年，发改委、国土部等11部委联合发文要求，所有球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用的耕地和林地必须全部退出，尽快进行复耕和恢复森林植被。

    但重拳出击仍未完全遏制央企建设高尔夫球场的举动。今年6月20日，审计署公布的对11户国有企业2012年度财务收支审计结果公告显示，仍有两家央企因为高尔夫球场建设方面的违规而“上榜”。

    2007年12月至2012年12月，中冶集团所属中国二十二冶集团有限公司下属唐海金熊置业有限公司投资5.76亿元、租地1640亩违规建设锦标级18洞高尔夫球场及配套设施。2007年12月至2011年7月，中冶集团所属中冶建筑研究总院有限公司下属中冶置业（福建）有限公司投资8488万元、占用农业用地860亩建设高尔夫球场。

    此外，至2012年底，中国烟草所属红塔烟草和云南红河投资有限公司2008年至2010年投资6.81亿元建成的高尔夫球场仍未按规定清理处置，上述高尔夫球场共占地1728.45亩。

    除了违规建设高尔夫球场，审计还揭示出，2012年，华润集团及部分所属单位公款列支高尔夫球消费支出211万元。

    专访国家审计署特约审计员、中央财经大学财经研究院院长王雍君

    央企“牛皮癣”的病根：

    国企预算制度有缺陷

    《中国经济周刊》：审计发现，重大经济决策不合规、违规招投标、违规发放薪酬福利、项目未批先建等一些问题，央企“屡审屡犯”。您认为原因是什么？

    王雍君：这些问题，从根本上反映了预算制度在约束引导国有企业管理方面的缺陷。其中最主要的，就是国有企业跟政府之间错综复杂的财务、财政关系，没有在预算报告和预算程序中进行规范管理。

    政府每年给国有企业的投资、税收优惠，国有企业应上缴国家的股息和红利，应遵循全口径原则，在预算报告中进行报告。同时，还必须遵循法定预算程序。

    今年的审计报告也披露，中央部门和单位全资或控股企业尚未全部纳入国有资本经营预算。也就是说，这些企业又逃避了国有资本经营预算的监管。

    国有企业当前在财政管理上是一个比较明显的薄弱环节。

    《中国经济周刊》：举例来说，具体到“项目未批先建”，央企投资未事先报发改委、国资委等部门审批，这反映出央企的什么问题？

    王雍君：这不仅仅是项目投资需要发改委审批的问题，首先是要遵循法定预算程序。因为国有企业投资项目的资金来源是公款，公款的管理必须要进行预算程序。

    我们现在的预算审查制度，财政一审、政府二审、党委三审、人大终审，“四审制”都没有一个环节能够详细审查到国有企业的投资预算。这个漏洞，比没有向发改委申报来得重大。

    再比如说，超标准发放工资，发放工资是一笔支出，而且这笔支出是公款支出，公款支出怎么可以不申报呢？按预算管理程序，首先就是申报，接下来是审查，再就是批准，然后才能纳入执行、监管环节。

    没有纳入预算管理，就说明这些活动是隐藏的，公民看不到，监管机构也看不到，连监管部门都看不到、不知情，你说哪一个单位不会胆大妄为？

    如果国有企业的预算制度还存在这么大的漏洞，预算程序也管不到，预算报告也不充分披露，那么我们还能有别的好方法来应对（审计审出的）这些问题吗？

    《中国经济周刊》：您建议如何完善国有企业预算制度？

    王雍君：对于国有企业，我们需要一套明确的预算管理制度，其次是财务报告制度。我们现在有财务报告制度，央企的财务报告一般还是比较规范，但真正的问题是，我们现在没有国有企业与政府活动相关的财务报告制度。比如，政府对国有企业的财政补贴和其他支持、国有企业应该上交多少股息和红利，这些没有。

    我认为，第一步，健全国有企业的预算管理制度，国有企业必须遵循法定的预算程序；同时，国有企业与政府相关的活动，须在政府财务报告中进行充分披露。

    如果能定期披露政府对国有企业的补贴和投资、国有企业上交的股息和红利，这就会对国有企业产生震慑的效果。但现在，这套制度没有。