开发区管理体制转型方向亟待明确

    用地空间不足是长期困扰开发区发展的主要问题。近年来，托管越来越多地成为国内众多开发区突破空间制约的一种普遍做法。

    传统开发区扩容所牵涉的开发区规划范围与行政区划调整，需要国务院及相关主管部门的审批，难度大、周期长。而托管模式在不改变开发区规划范围和行政区划调整的基础上，通过省市内部程序实现了开发区对土地和社会资源控制能力的扩容。

    有学者认为，托管模式已成为当前开发区发展的方式之一，是破解城乡统筹难题、创新管理体制、促进区域经济协调发展的重要抓手和有效途径。但作为一种探索性体制管理模式，托管模式在以下几个方面还需要进一步明确：

    首先，开发区特殊的管理模式与政策是否适用于托管区域。在我国，开发区是由政府批准、在城市规划区内实行国家特殊优惠政策的指定地域，其管理模式与相关政策的空间边界是确定的。开发区管委会的管理权限与政策优势是否可以突破扩大到托管区域？因此，托管的有效性与合法性就需要进一步讨论和明确。

    第二，在缺少相应指导规范的情况下，托管模式是否会再次引发开发区用地的全面失控。违规用地一直是开发区发展过程中备受诟病的问题。托管模式使开发区控制用地面积大大增加。以南京经济技术开发区为例，通过对4个街道的托管，开发区的控制总面积增加了170平方公里、人口增加了14.5万，分别是开发区建成区的5.7倍和1.5倍。因此，在政区合一的托管模式下，如何对开发区及托管区域用地进行有效的确定和监管就成为一个重要问题。

    第三，“政区合一”的托管模式会不会导致开发区管理机构的膨胀？托管模式下，开发区由原来相对单一的经济区变成了园区与政区混合体，管理的地域范围、人口规模显著扩大。社会管理和同上级对接的行政管理事务骤增。而这些因素会对以经济服务职能为主的开发区管理体制提出挑战，不可避免地带来行政机构的人员膨胀。 

    1984年以来，开发区已经走过了近30年的历程，开发区发展在取得了巨大成就的同时，也积累了相当多的问题。在地方政府迫切的发展冲动之下，省市层面关于开发区有关政策和权力空间已经不大。托管模式是此背景下地方政府探索的产物，其间存在的模糊性不可能在省市层面获得厘定，需要从国家层面给予明确。

    随着WTO过渡期的结束、新所得税法、劳动法和工业用地出让新政的出台，以及全球金融危机引发的国际投资与市场需求的下降，开发区原来在政策、土地、劳动力和招商等方面的优势都已经终结或削弱，许多开发区的功能也从单一的外向型经济园区向综合性的城市功能区转化。这种功能的转变需要管理体制的改革跟进与创新引导。

    浦东新区、滨海新区的成立为开发区政区化发展拉开了序幕。在国家层面，对于其他开发区管理体制向政区化转型，应提出明确的指导意见。如果开发区政区化发展是一个趋势的话，那么开发区托管模式作为政区化发展的一种过渡状态，也需要国家出台相应的政策进行规范，对托管模式的实行条件、发展绩效进行全面的评估与考核，在法律和程序上厘清园区和政区管理的冲突与模糊问题，从而使开发区的托管，能够建立在合法、有效、有序的基础之上。