“过头税”为何星火燎原？

    综合近期媒体报道，地方性突击税收政策渐有星火燎原之势，出现“过头税”，具体措施包括加大征管力度、严查微亏企业、预征未来税款、提高优惠门槛等等。

    这种渐趋扩散的政策动向很大程度上迫于无奈，原因在于：一方面，伴随宏观经济景气度下行，税收增速同步面临拐点变化。今年1—6月，全国税收总收入完成5.49万亿元，同比增速仅为9.8%，大大低于此前两年同期增速（2010年上半年同比增长30.8%，2011年上半年同比增长29.6%）。另一方面，伴随民众公共服务需求不断提高，各级政府财政支出刚性日增。今年1—6月，全国财政支出同比增速依然高达21.3%，其中地方财政支出同比增速更是高达24%。

    税收增速大幅放缓，而财政支出压力不减，中央政府业已对此两头挤压下可能出现的地方政府行为失范有所警觉。8月底时，财政部部长谢旭人就在其向全国人大常委会作报告时强调指出，今年要狠抓增收节支工作，坚决不收“过头税”。

    但不收“过头税”绝非轻易就能实现，究其原委，大可追溯至现行税制形成之初，就已预埋下了“过头税”的根子，具体来说就是：

    首先，一般经验表明，在同时包含政府间横向与纵向关系的财税分权体制框架内，若平级政府间的横向竞争效应强于上下级政府间的纵向竞争效应，实际税率倾向于走低，反之则倾向于走高。中国1994年起实施的分税制改革，正可视为中国财税分权体制从横向竞争效应主导转为纵向竞争效应主导的分水岭，结果就是，中国的各级地方政府自当时起，既有足够的动力，也有足够的压力充分利用其掌握的税收征管权，以提高征管效率为名推高实际税率。

    其次，中国的税收结构中直接税与间接税之间比例倒挂。其中间接税一般仅占发达国家全部税收3~4成，但在我国却要占到7成左右。这种以间接税为主的税收结构固然因其征收简便且隐蔽性较强而甚为“实用”，加上间接税征收环节叠床架屋，设计繁复，以及法定税率显著偏高，客观上造成了地方政府拥有较多自由裁量的弹性空间。

    第三，中国的税收增速世所罕见地长时期、大幅度高于同期经济增速。这是因为中国税制设计存在显著放大效应，如生产型增值税规定购入固定资产的进项税不能抵扣，增值税与营业税之间、营业税不同税目之间存在大量重复征税。这种放大效应放在宏观经济景气时段固然有助于税收超常增长，但是一旦经济增速出现回落，又很容易导致税收增速加速下行并且拉大地方政府收支缺口。

    此外，需要补充说明的一点是，以上所述尚且只是就税论税。事实上，基于中国国情，讨论政府财政增收不能忽略弹性更大的非税收入。今年上半年，全国财政非税收入增幅高达29.4%。 因此，根治“过头税”的努力，必须将其放置到财税体系、行政架构，乃至经济社会发展全局中通盘考量，方有可能摆脱现实的尴尬。