新浦东“解锁”发展困境

    5月6日，上海市政府在新闻发布会上介绍,国务院已于近日批复上海市《关于撤销南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》, 同意撤销上海市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区。联系不久前国务院常务会议审议并原则通过上海“两个中心”建设的意见，不难发现“新浦东”已经成为上海建设“两个中心”最重要的空间承载。

    区域经济学的理论表明，不同地区在资源禀赋、区位、历史偶然性等因素的影响下往往会进入不同的发展路径。而且，在自我强化机制的作用下，每个地区都会被锁定在某条路径之上。区域发展很大程度上就是一个“解锁”的行为，即在政府和各方市场主体的协调下，通过结构转变，使区域走出恶性锁定。浦东与南汇具有巨大的互补性，“两区合并”就如同一把钥匙，有助于解开浦东和南汇已经或即将面对的困境。

    浦东开发开放经过19年，已经成为我国投资及优惠政策最集中的地区。截止2008年，浦东新区固定资产总投资额为7482亿，平均每平方公里的投资在14亿元左右。2005年，国务院批准浦东进行国家综合配套改革试点。作为改革开放先行先试示范区，浦东是全国享受优惠政策最多的地区之一。在政策与投资的推动下，浦东的基础设施、公共服务和区域形象得到了巨大的改观。

    浦东的发展一直遵循这样下述发展模式：将土地批租中获得的巨大收益投入基础设施和公共服务，以此结合优惠政策吸引巨大的产业资本的进入，从而拉动地方经济增长。在这个模式中，存量土地是关键，土地批租是主要推动力量。浦东开发开放之初，在上海十大中心城区中，浦东具备土地资源优势，而如今这个优势已消耗殆尽。陆家嘴、张江、金桥、外高桥等四大土地储备公司原始的土地资源经过十多年的开发，均已所剩不多。而未来一段时间内，陆家嘴金融城东扩、世博园和迪斯尼乐园建设，以及现代服务业的发展，都需要巨大的土地资源和公共财政予以保证。原浦东新区面积为533平方公里，目前尚可供开发的土地储备只有10平方公里左右。一旦土地批租停止，基础设施建设和公共服务投入也必将缩减，浦东的发展将陷入恶性的发展循环中。这对上海“两个中心”建设具有巨大的负面影响。显然，在金融危机的大背景下，在工业经济仍然占据支柱性地位的条件下，浦东需要在未来较长的时间里延续传统增长模式。因此，现阶段获取土地资源是浦东避免陷入恶性锁定的核心环节。

    与浦东接壤的南汇区同样承载着巨大的战略使命——以洋山港区和临港新城为依托建设上海国际航运中心。但与浦东不同的是，南汇土地资源丰富，而作为郊区，其区域形象及公共服务却相对欠佳。南汇的面积有677.66平方公里，规划产业用地187平方公里，居全上海之首。其土地市场价格与浦东相差较大，即使是隔路相对的两块土地，因分属浦东和南汇，其市场价格也全然不同。而高端的人力资源、先行先试的优惠政策等有利于现代服务业及先进制造业发展的高级生产要素也是南汇所无法得到的。这极有可能导致南汇被锁定在传统的低成本发展模式上，对“两个中心”建设无法起到应有的推动作用。

    在“两区合并”的情况下，南汇得到的是先行先试的优惠政策、基于良好区域形象的社会资本和优质的教育、医疗等公共服务，由此直接导致南汇土地价值增长。这为新浦东“两个中心”建设提供了坚实的财政保障。在新浦东的大格局下，产业布局也将更趋合理。工业项目，特别是临港工业向临港新城迁移将成为新浦东产业布局调整的必然选择。金桥、张江等“老浦东”地区将有更大的空间致力于现代服务业的发展。作为一种简捷有效的方式，两区合并有助于区域优势的重新组合，对于浦东保持持续的竞争力，保障“两个中心”建设，具有重大意义。