目前中国社保体系实行的是省级以下统筹的“划疆而治”，劳动者的社保关系在跨省、甚至省内跨地区转移、接续等方面存在着政策性壁垒。

  　社保关系异地转续难题，使得社保制度的运行背离了初衷，影响到许多人的未来保障，也使得社保基金管理混乱，存在相当的风险。提高社保统筹层次，解决转续难题成为亟需解决的问题。

  　全国两会期间，温家宝总理指出，要“加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系接续办法”。随后，原劳动和社会保障部部长田成平给出了两年实现省级统筹的时间表，以及在实现省级统筹的基础上，年内制定出跨省市的人员流动养老保险和其他保险关系的转移和接续办法。

  　“实现省级统筹甚至实现全国统筹，在技术上都不是难题。”许多专家都肯定地说。截至2007年11月，原劳动和社会保障部公布的实现省级统筹的省份有13家，剩余的省份仍以县级统筹为主。但有专家指出，目前实现社保省级统筹的省份，基本都不是真正意义的省级统筹。

  　实现省级统筹的省份迫切希望尽早实现社保全国统筹，但有专家却指出，现在实现全国统筹不见得是件好事。

  　作为第一个在全国实现了省级社保大数据库集中的黑龙江省，在实现省级统筹中所取得的经验和遭遇的困难，或许能在一定程度上给我们以启示。

  　黑龙江省内社保“一卡通”

  　从2005年开始，对于在黑龙江省内跨地区就业的人来说，异地社保关系的接续转移不再难了。黑龙江社保局副局长姚丽英告诉《中国经济周刊》：“与其他省份相比，黑龙江第一个在全国实现了省级社保的大数据库集中，特别是全省统一的社保信息网络实现了对人员异地社保关系转移、异地领取养老金的技术支持。”

  　“由于实现了社保省级统筹，参保企业及各类人员全部基础数据全部进入省中心数据库，以及社会保障卡实行终生制，人们即使在省内调动工作也无须换卡，只需通过业务前台作调转业务，做一下变更即可。”据黑龙江省劳动保障信息中心主任徐树介绍，此前，社保的转移要来回反复多次才能办妥，“甚至业务经办过程中要反复翻看表、卡、册，银行间也要办理相当多的手续。”

  　试点前的乱象

  　自2001年下半年开始，国务院在东北三省先后启动完善城镇社会保障体系试点工作。该试点工作包括两项重要内容：一是国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；二是按个人缴费工资（即参保人缴纳社会保险金的缴费基数，实际就是参保人上年的工资总额）的8%做实基本养老保险个人账户。试点工作的目的，是检验试点方案确定的“做实”方式是否可行，力图实现全国可以借鉴的“现收现付”向“部分积累”转型，为在全国推进企业职工基本养老保险制度改革积累经验。

  　2004年1月1日起，黑龙江省将基本养老保险个人账户规模从11%调整到8%，全部为个人缴纳。他们按5%起步做实个人账户，所产生的基金发放缺口，由中央和地方财政各承担3.75%和1.25%。目前，该省个人账户做实规模已达到了7%，累计做实个人账户140多亿元。同年，黑龙江省按照国函[2004]36号文件精神开展完善城镇社会保障体系试点，个人账户集中到省里统一管理。

  　“此前，各地养老保险都是以市、县级统筹为主，不仅统筹范围小、层次低，导致调剂力度较小，抗风险能力较弱，而且形成了各自为政的局面，难以促进劳动力市场流动。”据姚丽英介绍，试点前黑龙江各市地基本养老金计发办法很不规范：

  　一是计发基础养老金和过渡性养老金使用的平均工资基数不统一，有的使用城镇企业职工平均工资，有的使用全部职工平均工资，而行业统筹企业使用本行业平均工资；

  　二是平均缴费工资指数（缴费工资指数，是指职工每一年的缴费工资与对应的当年本市职工平均工资之比）计算方法不统一，有的计算“统账结合”（即基本养老保险社会统筹与个人账户相结合）后若干年的缴费工资指数平均值，有的计算“统账结合”前若干年的缴费工资指数平均值，有的计算“统账结合”后至本人退休前各年缴费工资指数平均值；

  　三是缴费比例不一。“由于黑龙江解放得早，退休人员中包括一半左右的离休人员，养老负担很重。为了养活230多万离退休职工，个别行业和系统的养老金缴费比例甚至超过了30%。而过高的缴费比例，给企业发展带来了极大的困难，影响了企业的竞争力，制约了国有企业改革脱困的进程”；

  　四是调节金设置办法不统一，主要有个人补齐型和普遍增加型两种。

  　“基本养老金计发办法不统一，致使各市地执行基本养老保险政策各异，给我省的养老保险工作带来了很大的混乱，特别是参保人员跨统筹区域更换就业岗位时，其基本养老保险关系转移受到很多限制。”姚丽英告诉《中国经济周刊》：“更大的问题还有很多，省级统筹前，我省按照国家规定实行省级调剂金制度。但由于多数市地养老保险基金都有缺口，因此调剂金收缴十分困难，全省的养老保险基金调剂功能难以得到正常的发挥。部分市县为了在本统筹区域内平衡养老保险基金收支，往往在基本养老金‘出口’方面控制得过严，有的甚至侵犯了退休人员的合法权益，违反规定降低了基本养老金水平。”

  　黑龙江劳动和社会保障厅一位不愿透露姓名的工作人员告诉《中国经济周刊》，经营管理混乱、多头开户等问题使得各地的社保基金处于不安全的境地。“由于以前都是手工操作，比如本来收缴了50万，就做成了30万，那20万挪用了都很难发现。”

  　“县级统筹其实意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是全国多达两千多个县市地方政府，情况更为严峻的是，每个统筹单位里在资金流上是五险（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险）基金自我封闭和独立运行，在行政管理上归属不同的‘中心’或‘处’管理，如果再加上农村的合作医疗和养老资金的独立行政管理，从全国来看，社保基金潜在的‘风险点’多达上万个。”中国社会科学院人口研究所副所长张车伟研究员说。

  　“一步到位”的省级统筹方案

  　我国自1997年开始建立社保个人账户，明确养老金等由国家、企业、个人共同负担。2003年底，原劳动和社会保障部全面启动“金保工程”。当时的计划是，争取用2-3年时间，基本建成一个以中央、省、市三级网络为依托，覆盖全国的完整、高效、务实的网络系统，为劳动者参加社会保险、就业、维权等提供更好的服务。据业内人士介绍：“按照2002年时的设想，全国网络建成之后，社保的层次和覆盖的人群会大幅提高，社保的省际转续将不是问题。”目前，“金保工程”仍然在实施之中。

  　经过黑龙江各相关部门的测算，如果按分布式数据库建设全省的劳动保障信息网，仅社保地市级数据库软硬件投入就得4亿多，每个地市的投入都在2000万元以上，而且，随之而来的运营费用、维护技术力量短缺等问题却很难有着落。而2004年，黑龙江省全口径财政收入648.3亿元，支出就达758.5亿元。

  　黑龙江省劳动保障信息中心主任徐树告诉《中国经济周刊》：“政府在社保信息化上的投入是显性的，但信息化所带来的收益却是隐性的。当然，实现信息化后，能够加强基金管理，堵塞漏洞，但这个收入和信息化的支出是两个渠道。因此，各地在‘金保工程’建设初期的积极性不高。如果财政无法提供充足的支持，‘金保工程’就会成为空中楼阁。”

  　“这样的一笔巨资，以黑龙江省当时的形势而言，财政想全力支持也无能为力。”据徐树介绍，经过省劳动保障、财政等部门的研究，省信息化领导小组同意，黑龙江省提出了符合自己情况的解决方案：“先从基本养老保险开始，建设全省大集中数据库，开发统一的劳动保障信息系统，一步集中到省级的一个数据库，省去了市级资源数据库这个层次。”

  　“我们充分理解部里三层数据分布的做法”，徐树说，“但从技术上看，由县市级统筹过渡到市地级统筹、由市地级统筹过渡到省级统筹，与由县市级直接过渡到省级的难度是一样的。先由县市级到市地级，然后再向省级过渡，不仅要多费二遍事，还会引起更多的混乱，要多付出很多成本。所以我们的设想是，直接上升到省级集中。因为数据向上集中，服务向下延伸，是信息化社会的必然趋势。”

  　在资金压力和地市阻力下“统筹”

  　“老实说，这也是缺少银子想出来的最实际的办法。我们甚至设想了服务外包的形式，和企业合作开发应用软件和硬件的日常维护。我们的设想得到了省里的大力支持，但是当时承担的压力也是很大的。一是省级大集中没有成功案例，风险大；二是劳动保障系统还没有开发出相应的三层架构软件；三是自己没有机房，将数据库服务器等核心设备放在电信运营商处，数据库没有放在自己手里，安全如何保证？”徐树告诉《中国经济周刊》，除了在技术上的担心外，黑龙江社保省级统筹计划更遭到了来自地方的阻力。

  　提高社保统筹层次的本质，是对各级政府对基本养老保险主体责任的调整，因此必须得到各级政府的理解和支持。“地方一度对此很抵触，有的社保局长就直接告诉我说，自己的一亩三分地随时都会有三亲六故甚至领导找上头来，让帮帮忙，如果集中到省里，我们就没有什么权力了”，徐树告诉《中国经济周刊》，“所以，即使我们提出地方的这笔投资都由省里出，还是有些市县反对，宁可自己花钱再搞一套。”

  　“过去由于缺乏规范的业务流程，一些单位或个人会钻业务处理不规范的空子，造成不应有的缓缴甚至漏缴和挪用现象。”一位不愿意透露姓名的地方社保局长告诉《中国经济周刊》。

  　“好在省级各个部门对我们的设想都很支持。因为，这不仅是统一全省城镇企业职工基本养老保险政策的大好时机。而且可以在实行新的基本养老金计发办法和做实个人账户的同时，提高基本养老保险统筹层次，在测算方面能够节省大量人力、物力和财力。”据徐树介绍，黑龙江省社保省级统筹设计的最大亮点是采用大集中数据库系统，省级建设和维护以省财政投资为主，各地不需要建设数据中心，不需要购买和开发软件，只需要维护本地局域网和提出业务需求。“这使各地的养老保险经办机构能够摆脱过多的技术困扰和经费压力，也使各项政策得以顺利落实。社保的政策变化是非常频繁的，每一次变化都要涉及软件的更改，而现在我们不用为此担忧了。最直观的变化是，过去调整养老金待遇时，需要全体社保经办机构人员近3000人工作两个月，还差错不断，现在计算机调整不超过3个小时就全部到位。”

  　据徐树介绍，黑龙江省在数据大集中模式下顺利完成任务，形成了社会保险、就业服务、职业培训、劳动关系调整等多个系统构成的覆盖全省的劳动保障信息系统。

  　省级社保统筹的效果很快就开始显现。全省统一的社会保险信息网络为人员异地社会保险关系转移、异地领取养老金等提供了技术支持。“从齐齐哈尔转到哈尔滨，通过业务系统办理业务，根本不用来回转移账户和钱款了。”据徐树介绍，目前黑龙江省的五个险种和就业、培训、劳动合同等业务都采用大集中模式，人员基本信息由原来的分库整合为一库，解决了过去劳动保障各业务间不通气的问题。“比如就业机构在审批社会保险待遇时，系统会根据其养老保险状态，没有按规定缴费的，无法批准。社会保险机构在审批并轨人员挂账待遇时，也会自动查询是否并轨人员，才能进行审批。”此外，重复数据和错误数据也得到了清理。“在中心数据库里每个人都有唯一的自然信息，这保证了人员的社会保障状态不冲突、不矛盾。仅2007年升级的200余万人中，就有50余万人的多重养老保险关系得到了清理整合。”

  　目前，黑龙江省中心数据库已经管理了1000多万人口信息，截止到2007年底，符合全国通用标准的社会保障卡已经在黑龙江统一发放了50多万张。每天通过系统查询和经办各项劳动保障业务达120多万笔，其中医疗保险业务平均每天8000多笔，涉及金额100多万元，其他社会保险业务每天近3万笔，涉及金额8000多万元。

  　徐树告诉《中国经济周刊》：“原来我们是把设备送到地市县去，地市都不愿意上线经办和管理业务，现在他们主动要求纳入进来。某社保局局长说，作假的权利不要也罢，这样我们可以安心地工作，官也当得稳当了。”

  　据徐树介绍说，所谓省级统筹，最关键的是社会保险基金的省级统筹和信息管理系统的统一。简单地说，是资金的统一管理和业务经办的统一管理和控制。至于机构的垂直管理，倒不是关键问题。目前，黑龙江已经实现了社保基金的统一管理，但各市地的基金仍然放在当地的财政专户里，人员在流动的时候，依然要办理调转业务。“真正的省级统筹，社保基金除了统一管理以外，也要统一在一个专用账户，这样才能实现真正的异地经办，不管人走到哪里，都可以直接缴纳社保。这一点，在技术上没有难度。但现在之所以放在市地财政专户，我们的想法是加大市地的责任，避免市地随意借口减免企业的负担而造成收缴率不足。要实现真正的省级统筹，还有许多观念上的东西需要转变。”

  　大批职工开始提前退休

  　“黑龙江的省级统筹虽然取得了很大的成效，但由于地区间经济发展不平衡，一些目前无法解决的相关问题也纷纷出现，比如缴费比例全国最高、退休金倒挂等，这些都表明，我们仅仅只是迈出了省级统筹的第一步。”黑龙江社保局副局长姚丽英说：“但无论出现什么样的问题，省级统筹只能前进不能开倒车。”

  　在姚丽英看来，提高社保统筹层次的一个技术难点，是如何解决由于各地区社会平均工资差距而带来基本养老金标准的差距问题。“我省各地经济发展不平衡，实行省级统筹后，计发基础养老金和过渡性养老金的工资基数，由原来的市地或县市在岗职工平均工资，改为全省在岗职工平均工资。这样，原在岗职工平均工资低于全省在岗职工平均工资地区的退休人员，省级统筹后基本养老金就会相应提高；而那些高于全省在岗职工平均工资地区的退休人员，基本养老金就会相应降低。不但出现了基本养老金倒挂的现象，一些在职工资更低的人员缴纳养老保险的负担还更重了。”

  　据悉，养老保险的替代率（编者注：指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）目标是40%-60%，如果替代率大于1之后，那么退休后挣的钱比在职时还多，造成基本养老金倒挂。倒挂对社会的激励机制的影响是负面的。

  　“伊春类似的情况就很多。”伊春市一位不愿意透露姓名的人士告诉《中国经济周刊》：“伊春林业工人的平均工资在2006年前为340元左右，‘天然林保护工程’实施后，最高的拿到500多。按照目前黑龙江省社会平均工资960元计算的话，每个月缴纳的个人部分就达到190多元，几乎就是自己工资的一半，严重影响了目前的生活。交不起的人只好断保、停保。可是按照社会平均工资计算，退休人员一个月却可能拿到800多元，这就造成了大批职工开始提前退休。”据其介绍，省级统筹前，伊春每年退休人员都控制在2000人左右，但省级统筹后，所有的口子都开了。“企业和地方政府都认为退休一个就减轻一个负担，甚至形成了‘一人有了养老金，全家都稳定’的概念，就不再严格把关。所以，目前伊春50岁以上的职工基本都进社保了。”

  　“的确，省级统筹后，由于养老保险基金主体的转移，一些市地走向了另一个极端——全面放开了对基本养老保险基金‘出口’的控制，甚至认为只要养老保险基金出现缺口，省里都会为其兜底。”姚丽英介绍说：“比如，一些地市在省级统筹前根据本地的基金承受能力，没有执行特殊工种和因病非因公致残完全丧失劳动能力提前退休政策，而省级统筹后，他们不仅放开了政策，有的地市还在审批和劳动能力鉴定中违反规定放宽了标准，其结果是提前退休人数增加比较明显，给基金支付带来了不小的压力。”

  　姚丽英说：“作为不发达地区，我们迫切地希望实现社保全国统筹，因为全国统筹越早实现，困难地区就越早受益。”

  　全国“一卡通”行不行？

  　今年两会期间，由于珠三角地区农民工退保引起的养老保险转移问题成为热点：体制边缘的农民工养老保险往哪里转？体制内的养老保险关系怎么转？

  　在黑龙江省劳动保障信息中心主任徐树看来，“养老保险转移难的问题，由来已久，根本原因只有一个：社保制度改革没有适应市场经济所带来的劳动力流动形势。劳动力流动频率加快，已经彻底突破了计划经济下的地域限制，而养老保险制度仍然限制在‘统筹区域’范围内，强行要求劳动关系和养老保险关系高度统一。流动的‘离心力’和养老保险的‘向心力’必然产生冲突。”

  　在制度设计上，社保关系与劳动关系不能分离，统筹层次过低也造成了统筹区域之间的博弈。由于统筹层次过低，劳动者跨统筹区域已经成为经常行为，但制度又规定了跨统筹区域转移不转移统筹部分，而计算离退休待遇时，又要与个人账户缴费年限等挂钩，人为造成了统筹区域间的博弈：即转出地留下统筹积累，转入地相应增加了隐性债务；在转出地个人账户绝对额度较高时，转入地无法记账。同样，转入地还要承担视同缴费年限带来的问题。比较明显的就是经济发达地区不愿意接收经济不发达地区转来的养老保险关系，从而设定了重重门槛，比如必须退休年龄前多少年转入，或者在本地缴费15年以后才能享受社会保险待遇等等。而在一些统筹层次比较高的地方，虽然统筹区域内的养老保险关系转移已经不成问题，但养老保险异地经办仍然受财政体制的制约。

  　据徐树介绍，中国现行养老保险制度分为两类四种：一类是面向城镇的养老保险制度：机关事业养老保险、城镇企业养老保险、个体工商户和自由职业者养老保险；一类是面向农村的农村养老保险。这四种制度在缴费方式、缴费率、缴费主体、记账方式、待遇给付等方面都有很大差别，虽正在有逐步统一的趋势，但在制度设计方面还有着本质的区别：城镇养老保险，是多支柱的体系，各级政府有“兜底”的责任，实际上是为养老保险进行了“再保险”；而农村养老保险，在制度设计之初便假定了“以地养老”的前提，根本没有考虑农村城镇化问题，基本上是单一基金积累制的个人储蓄性保险，保费收益率低造成参保人群小，很难算是真正意义的社会保险。在这种制度冲突的情况下，作为农民工就成了“骑墙者”。农民工要进入城镇养老保险体系比较困难，而退回到农村的养老保险体系，地方财政同样也没有动力进行配套资金支持，于是造成退保潮屡演不绝。

  　“赤手空拳出来，在不属于自己的城市打拼几年后，发现自己仍然不属于这个城市，以逐月缴费的养老保险费为象征的养老保险关系茫然无着，这已经不仅仅是农民工的心态了。”徐树说。

  　对于离开黑龙江到北京工作的王滢来说，社保转续仍然只是一个梦想，“因为没有北京户口，北京并不接受我在哈尔滨交了将近十年的社保，我只能在北京的单位另起炉灶重新缴纳。”王滢告诉《中国经济周刊》。“原来缴的那些钱怎么办？我不知道，而且我还听说，像我这样没有北京户口的，即便在北京交够了15年，也没有资格在北京领取养老金。”

  　王滢在咨询了北京和黑龙江社保的工作人员之后得知，自己可以随时或者在退休后把自己的社保转回哈尔滨，但是只能转移自己的个人账户部分，“（现在的）单位给我交纳的部分都将沉淀在北京做奉献。”

  　“人往高处走，一般来讲，我们这里都是转出去的多，转回来的少。”黑龙江社保局副局长姚丽英告诉《中国经济周刊》：“其实不止是北京这样的发达地区不愿意接受社保的转移，我们这样的不发达地区也不愿意只接收个人账户转移的社保，这些人回来还要吃我们的统筹，这部分缺口怎么办？可是到目前为止，我们按照规定把转回来的都接纳了。”

  　“但从目前已经实现省级统筹的省份来看，基本都还不是真正意义的省级统筹，因为社保基金仍然没有统一在省里管理。” 中国社会科学院人口研究所副所长张车伟研究员告诉《中国经济周刊》。“省级统筹的实现势必要遭遇地区之间的经济不平衡难题，那么全国的这种不平衡就更加严重，因此，在我看来，全国统筹仍然遥遥无期。制度的制定容易，但是执行却难，社保的执行就更难。”

  　张车伟表示，解决社保转移难，提高统筹层次的确是根本，“但我不赞成一步就实现全国统筹。”他认为，全国地域经济发展不平衡要大于一个省，即便是缴费比例一样，缴费负担的差距也十分巨大，不如先实现省级统筹，尽量减少跨省之间转移的障碍，反倒会避免更多的地域矛盾。“现在实现全国统筹，未见得就是一件好事。”