南京都市圈跨市域协同立法迈出坚实一步！

　　10月27日，江苏省镇江市八届人大常委会召开第三十七次会议。会议听取、审议和表决通过了《镇江市人民代表大会常务委员会关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定（草案）》。

　　几天前，江苏省南京市十六届人大常委会第三十三次会议第二次全体会议也表决通过了“关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定”。

　　据悉，两市的决定经表决通过后，拟同时提交江苏省人大常委会审查批准，并于宁句轨道交通正式通车之日起同步实施。届时，该法规将成为国内首部针对跨市域轨道交通运营和执法管理工作进行规范的地方性法规。

　　以法治助推

　　南京都市圈一体化

　　今年是南京都市圈发展规划落地的起步之年，交通运输成为南京都市圈区域一体化发展的先行领域、关键支撑和重要载体。

　　中国城市报记者翻阅相关规划后注意到，“十四五”期间南京都市圈各城市将重点发力互联互通，宁句、宁马、宁滁、宁扬等城际轨道交通线路将逐步从规划图成为现实跨界通途。

　　不容回避的是，跨界新动作也带来了治理新课题——轨道交通建设运营跨省界、市界，意味着不同行政区域存在管理主体、执法依据、执法标准等方面的差异。

　　“尤其是南京至句容的宁句线即将于今年底前正式通车，迫切需要在硬件基础设施通达的基础上，统筹制度设计，构建综合协同一体化联动体系，为实现跨区域、同城化管理功能提供法治保障。”南京市人大常委会有关负责人告诉记者。

　　事实上，南京市已经意识到法治建设必须跟上工程建设步伐。今年该市全面依法治市工作会议就强调，要加强与周边地区的法治协同，更好服务保障长三角一体化等战略实施和区域协调发展。

　　记者了解到，在扬州召开的第三次南京都市圈城市人大常委会主任协商联席会议上，“选择南京都市圈城市间共同需求、共性问题的单一事项，实质性推进‘小快灵’区域协同立法探索”被写入年度行动计划。

　　“我们会同其他城市运用法治思维和法治方式破解发展中的共性难题。”上述负责人表示，此次协同立法是实质推进跨市域制度协同的务实之举，有助于进一步强化跨市域城市治理现代化的法治支撑，推动生产要素在都市圈内跨区域自由流动和高效配置，不断提升南京都市圈一体化高质量发展水平。

　　“小快灵”出台法规性决定

　　开先河的法规怎么立？立法“格局”很大，如何落地到具体法条？

　　南京市人大法制委主任委员姚正陆告诉记者，两地立足于打造开放性的法规范本，既指导即将建成运营的宁句线的执法实践，也为南京都市圈今后更大范围的交通互联预留制度接口。

　　“我们坚持问题导向，主要围绕如何统一宁句轨道交通的乘客行为规范、管理标准、执法平台等宁镇面临的共性问题展开梳理分析。”姚正陆介绍，宁镇两地人大常委会针对跨市域轨道交通管理存在的障碍、社会公众对跨市域出行的实际需求，深挖难点痛点、聚焦主要矛盾，“我们并不追求大而全，而是抓住主要法律关系进行制度设计，需要几条就制定几条，合理确定立法体裁，‘小快灵’地出台法规性决定，增强了立法针对性、时效性和可操作性。”

　　姚正陆表示，经过反复研究论证，本次立法确定了立法适用范围，调整对象是“跨市域运行的轨道交通”，即宁句线等城际轨道；针对的空间区域包括一是“本市行政区域”路段，与镇江等地分别对接；二是“列车车厢内部”，不涉及站台等属地管理区域。

　　在姚正陆看来，相比于以往一些框架性、意向性立法，本次立法更关注实质性解决问题，更重视紧扣“协同”确保立法质效。这突出体现在制度对接上，即本着“不破行政隶属、共同依法授权”原则，通过两个城市分别立法实现列车车厢内的执法主体、执法事项和执法尺度的统一。

　　另外，立法还与既有的《南京市轨道交通条例》等法规衔接，确保对相关行为的规范“两法保持一致”，维护法规体系稳定，降低守法、执法成本，提高法规可操作性。

　　共同授权轨道交通

　　经营单位进行执法

　　记者翻阅决定送审稿，发现全文只有11条，以较短篇幅对轨道交通跨市域管理关键问题作出了比较全面的回应。

　　据介绍，在跨市域轨道交通管理机制的顶层设计上，本次立法按照有效整合资源、构建长效机制的原则，提出在市一级政府层面建立协调机制，相关城市开展区域共同治理，加强对重大问题的综合研究，开展信息共享、突发事件应急处置合作等。

　　“这有利于在现有框架内，以法治方式逐步推动南京都市圈轨道交通运输发展方式能级提升，实现基础设施一体化、运输服务同城化、治理能力现代化。”镇江市人大常委会党组副书记郭建评价说。

　　同时，开展协同立法的出发点是解决跨市域轨道交通线路在不同城市内的执法问题，跨区域如何执法这一核心条款备受关注。

　　两地规定，由宁镇两市人民政府共同确定轨道交通经营单位，根据决定授权行使轨道交通列车车厢内运营安全、设施容貌、环境卫生、乘车秩序等的相应管理权限，并在授权范围内实施罚款等行政处罚；同时，还规定乘客相关行为造成损失的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由属地公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　姚正陆解释，这是在《南京市轨道交通条例》基础上进一步确立该市行政区域内轨道交通经营单位的执法主体地位，同时其他城市也对同一轨道交通经营单位依法赋权，实现执法主体的统一，且管理权限与立法调整范围匹配。

　　据悉，本次协同立法规范的是乘客在车厢内的行为，主要采用列明禁止行为的方式，与《南京市轨道交通条例》有关规定保持总体一致。

　　此外，记者注意到，对相关行为的规范分为两类：首先突出安全，规定不得携带可能危及人身和财产安全的危险物品进入列车车厢，禁止“阻碍车门关闭，强行上下车”等四项损害轨道交通列车设施设备和影响运营安全的行为；其次是维护容貌卫生，构建和谐运营秩序，包括不得随意涂写、刻画，不得在列车车厢内饮食等。