新城建设已成为“十四五”期间中心城市寻找发展新动力、培育新增长极以更有效发挥引领带动作用的关键抓手。作为引领长三角区域一体化的超大城市，上海在“十四五”规划建议更是明确提出要“新城发力”，五个新城要按照“产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利”的要求和独立的综合性节点城市定位进行建设。

　　世界城镇化历史表明，特定区域内城市的数量和规模与经济发展水平高度相关。以研究经济活动集聚为主要对象的空间经济学进一步揭示出，即使交通和通讯技术迅猛发展，交通区位仍然是决定城市成长的主要作用力。可以说，不管是国家和上海最新政策导向，还是理论探索与实践经验积累都表明，“十四五”期间，上海新城要实现从“新的城区”向“新的城市”这个定位的转变，全面改善交通区位条件或是关键突破口。

　　市域空间

　　可以支撑多“城”共存

　　2020年12月10日发布的《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提到五个“新城”，相比于过去“郊区新城”概念，定位明显提升。但与外围江苏省苏州市的昆山、太仓等城市比较，当前上海市域郊区发展水准在作为“城市”的独立性和综合性上有不小差距。而与国外大都市或都市圈相比，上海市域空间范围广阔，足够支撑形成更多功能意义上的独立“城市”。

　　所谓功能意义上的城市，是从覆盖的空间范围理解城市的一个维度。“城市”通常存在管理和功能两个维度，管理维度是行政区划意义上的空间，功能维度是城市化具备城市功能的空间，两个维度的空间范围大多不同。欧美发达国家的城市经过数百年发展，社会经济相对发达，大多经历了郊区城市化、大都市区化和再城市化的循环往复过程，行政管理空间高度城市化，其功能维度空间与市域外围空间连绵成片，大多以大都市区的形式存在，呈现出“市中市”的状态。

　　我国城市则因为发展阶段和制度安排，大多情况下是管理维度空间远大于功能维度的城市化空间。当我们把上海作为一个城市看待时，“上海市”更多的是一个行政管理的概念，功能意义上的城市空间（可近似地看作主城区范围）要远小于行政意义上城市的空间范围（市域范围）。换句话说，上海6340平方公里的市域范围内，事实上存在着一个欧美发达国家意义上的类似城市和城市外围相当面积的乡村郊区。不管是基于理论还是实践经验，从空间距离和空间范围来看，上海市域内主城区之外的广大区域，有足够的空间支撑“新的城市”成长发展，成为所谓的“独立的综合性节点城市”。

　　新城要强化

　　“新的城市”所需特质

　　经过多年的建设和发展，上海五个新城所在的松江、嘉定、奉贤和青浦都已成为城市人口100万级规模的城区，松江、嘉定和青浦的地区生产总值也都在1000亿元以上，可以说从人口和经济总量指标来看，完全算得上是“大城市”。但总体来看，这些新城在建设伊始只是局限在区下面的一个小片区，以开发区的方式和事实上“郊区的新城区”的功能定位在推进。因此，“十四五”期间要推动这些新城向“新的城市”转变，需要坚持系统观念，以区域整体转型升级的思维，大幅提升郊区的独立性和综合性，推动成为长三角区域中具有节点功能的城市。

　　需要注意的是，上海新城成为“新的城市”所需的独立性，并非行政意义上的独立市，而是在功能上具备相对主城区的独立性，如权责利在更高层次上统一，产业发展、基础设施、公共服务在更高水平上相对完整。

　　上海新城成为“新的城市”所需的综合性，是要强调不再依附于主城区，要发展相对完整的城市功能。以往上海的新城被称为卫星城或卧城，与主城区在空间和功能上基本是从属关系，现在强调综合性，就是要求新城摆脱以往在就业、出行、消费、娱乐、公共服务等方面过于依赖主城区的历史，协同推进制造业与服务业融合发展，高水平建设基础设施和公共服务，成为长三角区域一体化发展进程中的参与主体。

　　上海新城成为“新的城市”所需的节点功能，顾名思义就是要在长三角区域城市网络、产业网络、交通网络和公共服务网络中承担节点枢纽功能。上海新城发展成效显著，但在产业发展、城市能级、基础设施和公共服务上与中心城区或者市域外的同级别城市相比仍有落差，独立性、综合性和节点功能的特质仍需要强化。“十四五”期间，上海的“新城发力”亟需找到一个成为“新城市”的强力突破口。

　　市域铁路建设

　　或是新城发力的突破口

　　空间经济学认为，城市是经济活动集聚的产物，城市规模则是规模报酬递增和交通成本（通勤时间和通勤成本）相互权衡的结果，交通成本的形式会随着交通运输和通讯技术的发展而变化，但对城市发展的决定性作用不会减弱。

　　当前，上海的5个新城基本都已经通地铁，但由于距离较远，与市中心间的通勤时间仍然过长，而且除松江（松江南站）、嘉定（安亭西站和南翔北站）外十分缺乏直达市域外围城市的快速轨道交通。因此，上海新城要真正成为“新的城市”，改善交通区位、降低交通成本可能是最关键的突破口。

　　近日，国务院办公厅转发国家发展改革委等单位《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展意见》，其中明确提出要加快推进都市圈市域(郊)铁路建设，这为超大城市上海的新城迎来契机。所谓市域(郊)铁路，就是连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统。市域(郊)铁路建设将让上海各新城与主城区、周边城市以及城市群其他城市间的快捷交通网络建设成为可能。

　　具体推进路径可以学习借鉴日本东京、法国巴黎等城市轨道交通建设经验，上升到市级层面来统筹推进。每个新城都可建设市域（郊）铁路或市域快铁，甚至接入到国家高速铁路网中，与上海市主城区的站点和其他长三角城市实现半小时互通；对新建的市域（郊）铁路以及已开通的新城与中心城区之间的地铁或轻轨实行分级管理，采取灵活编组、高密度、公交化的运输组织方式，如分别开设站站停、大站车和直达车等；完善郊区新城对外的伞状高等级公路体系建设，建设集城市地铁、城际轨道、高速公路、快速道为一体的城市交通枢纽。（作者系上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员）