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中国城市报 2020年06月29日 星期一

遵循客观规律 完善城市治理

■杨伟民 《 中国城市报 》( 2020年06月29日   第 06 版)

  突如其来的新冠肺炎疫情给人们生活带来了很多变化,但没有改变我国城市化的大趋势。今后,城市发展仍然是我国发展的大趋势,在我国现代化过程当中仍然是主旋律。

  城市的发展要遵循客观规律

  任何发展都要遵循科学的客观规律,城市发展也应遵循规律。笔者从城市和经济发展的角度谈几点认识。

  第一,城市是经济发展的结果。城市发展和城市建设,两个方面要协调推进,但不能够本末倒置,把城市建设作为拉动经济增长的手段,不能够脱离经济发展的潜能、吸收人口的潜能来盲目地搞城市建设。城市发展又不能仅仅是经济发展。城市发展应该聚焦于城市的空间发展,实现经济发展、人的全面发展、可持续发展“三个发展”的均衡。

  第二,城市是集中布局的。人的流动是跟着就业岗位走的。在工业社会,制造业的产业链是需要集中的,因此就业和居住必然要集中。服务业也有一个入门人口的基本要求,人口聚集到一定规模以后,服务业才能发展。

  我国有14亿人口,少数发展条件好的地区,最后可以形成上亿人口规模的城市化地区——比如现在的长三角、粤港澳大湾区;有的可以形成千万级人口规模的城市化地区。而到2050年实现现代化的时候,我国人口和经济密集的城市化地区可能也就有20个左右,绝大多数国土应该成为农产品主产区或者生态产区。所以,遍地开花的城市化是违背规律的,不是所有的行政区、各级行政区都要去追求实现城市化。

  第三,城市用地和人口要匹配。农村人口在向城市集中,农业用地也要按相应的规模转化为城市用地,进多少人、占多少地。特大城市、中心城市等一二线城市,人口流入比较多,应该多配置土地;但远离城市化地区或城市群的一些中小城市,一些小城镇,还有一些资源枯竭的收缩型城市等等,人口流入少,甚至有些是净流出,应该少配置一些土地。

  但在目前,我国建设用地还在实行计划管理,耕地还是在本行政区占补平衡政策下(这些都正在改变),结果是,人口流入多的地区并不能得到和人口规模相适应的建设用地。这就一定程度上助推了住房的供给赶不上住房的需求,随之而来的高地价、高房价,对实体经济、制造业等等带来了明显影响;而人口流入少或净流出的城市,住房的供给超过了需求,出现了比较高的住房空置率和土地的浪费。

  近日,中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出了要增强土地管理灵活性,推动土地计划指标更加合理化,探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

  第四,城市是不同职业的人构成的。城市是社会分工不断细化和深化的结果。不同职业的人口相互创造需求,相互提供供给。因此,一些城市只要白领、不要蓝领,只要大学生、不要农民工的这种“抢人大战”等都是违背城市规律的。这种做法,在平时,市民可能就要付出服务成本比较高的代价;在遭遇突发事件,比如这次新冠疫情的时候,就必然会面临外地员工复岗难、复工容易达产难、城市运行不畅的问题。

  第五,城市布局要合理。城市,特别是特大城市的空间单元,往往都比较大,各类功能应该均衡分布于城市的东南西北各个不同的、较小的空间单元,形成若干个主体功能区,而不是一个个的单一功能区。如果行政办公、商业设施、文化设施等都集中在城市的核心区,而居住功能都布局在非核心区,那么就必然导致职住失衡,带来交通拥堵。

  第六,城市要同资源环境承载能力相适应。城市集聚的人口和经济的规模,要适应城市的自然生态和资源禀赋。水资源、土地资源、环境容量是城市规模的一个“物理棚顶”,决定着城市的经济规模、人口规模、城市功能、产业结构等等;而城市是个高密度集聚经济和人口的空间,开发强度必然是比较高的,但也必须要控制开发强度,不能够将城市变成一块一望无际、密不透风的“水泥板”。

  第七,空间结构要均衡。城市是多种功能的集合体,各种功能都要占用空间,关键是空间结构要合理。工业用地多,居住用地少,就会带来工业用地的低价格和居住用地的高价格。用居住用地的高价来补贴工业用地的低价,这是目前的普遍状况。这样必然会带来高房价,最终城市的房价过高就会导致人才、人口的流出,城市就会失去活力和动力。

  城市发展要完善城市治理

  党的十八届五中全会首次提出“空间治理”,要落实主体功能区战略,完善空间治理。空间治理是国家治理体系的一个重要组成部分,而城市治理是空间治理的一个重要组成部分。

  这次新冠疫情也凸显了城市治理的必要性和紧迫性。笔者提几点有关城市治理的内涵的认识。

  第一,城市治理的事权。目前,我国只是区分了中央和地方的事权,但“地方”是个很广义的概念,包括省级、市级、县级三级构成。而城市又分成省级(直辖市)、副省级城市、地级市、县级市,显然地方的事权不等于城市的事权。但地方事权中,城市有没有事权,哪些是城市的事权,哪些不属于城市事权的地方事权,城市事权在地方的事权当中处于何种地位等等,都需要进一步地厘清。

  第二,城市治理的主体。城市管理和城市治理是两个不同的概念,两者都是必要的。城市管理的主体是政府,但城市治理的主体应该是多元化的——包括政府、企业、社会组织、市民,都是城市治理的主体,只不过各自分工不同。各个治理主体都可以对城市治理发表意见,并实质性地参与到城市治理当中。

  第三,城市治理的单元。在我国,城市有不同的概念。其一是行政区的概念,其二是城区的概念。不同的城市概念,也就是不同的空间单元,城市治理的内容应该是不一样的。比如,城市的公共服务和基础设施应该以整个行政区为单元,实现公共服务的均等化和基础设施的互联互通。但是城市治理的有些政策,不能以行政区为单元,而应该以功能区或中心城区、核心区为单元。比如汽车限购,中心城区、核心区可以而且应该实行,但在非主城区是否应该“一刀切”地限购,是可以研究的。

  第四,城市治理的目的。城市治理是为了市民的生活更幸福、更美好,包括但不限于如营商环境和生活环境的公平性、公共服务的均等性、人身安全和健康的可保障性、住房的可获得性、基础设施的便捷性、生态环境的可持续性、突发事件的应急响应性、市民权益保障的公平性等。总之,城市治理的目标不是单一的,城市治理应该把握多目标的平衡。

  第五,城市治理的方式。城市治理不同于城市管理。城市治理的方式,应该主要是协商、协调、合作,而不是单纯的命令、管制、问责。因此,城市政府出台的一些涉及企业,涉及市民利益的一些法规、政策、规划,应该广泛听取意见,形成最大的公约数。只有达成共识的政策,才能形成合力,行动一致。

  第六,城市治理的依据。城市治理也不是任性行之,要按照国家的宪法、法律以及党中央、国务院确定的一定阶段的大政方针、战略部署和发展目标来进行治理。同时,城市也可以根据本市的实际,在充分协商基础上,制订城市特定的法规、政策。城市规划也是城市治理的一个重要依据。(作者系全国政协经济委员会副主任、清华大学中国发展规划研究院院长,本文根据其在中国城市百人论坛2020夏季论坛的线上发言整理。)

遵循客观规律 完善城市治理
在常态化疫情防控中着力做好“六保”工作