国土空间开发保护“一张图”呼之欲出

　　近日，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）发布。在5月27日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，自然资源部副部长赵龙表示，新的规划体系有利于实现“多规合一”。

　　未来城市层面规划审批数量

　　将减少一半

　　对于规划二字，公众不陌生。城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划……过去，由于各类规划的主管部门不同，存在这样一种“尴尬”：一些土地在城乡规划中是建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地，导致这些土地闲置着，谁也不敢动。

　　与此同时，在规划期限上，不同规划由于服务对象和内容不一样，期限相差很大。如城乡总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划期限是5年，土地利用总体规划期限一般为15年。期限不同导致起点数据不统一，分析与预测难以吻合。

　　如何让多种规划“不打架”？2014年8月，国家发展和改革委、原国土资源部、原环境保护部、住房城乡建设部联合印发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》）为各类规划“和谐相处”指明了方向。《通知》要求，在全国范围内开展市县“多规合一”试点，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。

　　“我们过去的空间规划类型很多，同时各个规划之间相互协调不够，交叉重叠比较多。这次党中央、国务院明确将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合，今后就是一个名称，叫做国土空间规划。”赵龙如是指出。

　　接受记者采访的专家均认为，“多规合一”的“合”指融合并非合并。

　　“虽然我们现在很形象地说，最后的规划要成‘一张图’，但是显然不是一张图就能把所有的规划内容都涵盖进去。”北京清华同衡规划设计研究院院长袁昕在接受记者采访时说，“不管哪个部门做规划，也不管做什么样的规划，关键是形成一个一以贯之的管控和执行体系。”

　　值得注意的是，自然资源部空间规划局相关负责人表示，原来的城市总体规划和土地利用总体规划由国务院审批的城市数量分别有108个和106个，国土空间规划体系改革后，由国务院审批国土空间总体规划的城市数量将减少到一半左右。

　　2020年完成市县以上

　　各级规划编制

　　赵龙指出，《意见》的发布标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。

　　何为“四梁八柱”？据介绍，“四梁”指规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。“八柱”是从规划层级和内容类型方面，把国土空间规划分为“五级三类”，具体而言，“五级”是国家级、省级、市级、县级、乡镇级；“三类”则是指总体规划、详细规划、相关的专项规划。

　　记者了解到，早在2016年底，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《省级空间规划试点方案》，明确将在吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州、宁夏9个省份开展试点。

　　据了解，截至目前，自然资源部和相关部门正在组织编制全国的国土空间规划；各省也在开展省级国土空间规划的编制工作；同时，在一些特定的区域或流域也已经开展相关规划的编制工作。

　　《意见》要求，到2020年，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

　　“这次新的国土空间规划体系‘四梁八柱’，不是简单换一个名称，比如说我们把它统称为国土空间规划，也不是形式上的拼凑，我认为体现的是生态文明新时代空间供给侧结构性改革的要求。”自然资源部总规划师庄少勤如是表示。

　　专家：地籍管理是核心内容，

　　人口流动数据是重中之重

　　“未来的空间规划既不是传统意义上的土地规划，也不是传统意义上的城市规划。大家要有充分的信心和准备应对这个全新的挑战。”清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚认为，未来规划进程中，空间不再是抽象的功能图斑和技术图斑，产权制度应当是一切资源管理最核心的东西。

　　中央财经大学城市管理系主任王伟在接受记者采访时分析认为，未来10年区域规划技术的创新是国家空间规划体系的重点发展方向。

　　在王伟看来，未来10年中国城乡间、区际间流动性人口将进一步分化，人口分布态势决定了中国的稳定格局。

　　“我国目前对流动人口还缺乏宏观监测手段，更缺乏引导监控措施，全国每年约1500万农民在自主地无目标地流向城市，大量农村剩余劳动力在全国范围内‘盲动’，出现的是大中城市压力日升，小城市活力不足，小城镇大量‘空巢’的局面。”王伟表示，有效规划引导与动态监控我国人口城镇化进程，避免“错位”现象的出现，是保障我国中长期内国土空间开发保护统筹与区域协调实现的根本所需。

　　时间表

　　到2020年，基本建立国土空间规划体系，基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

　　到2025年，健全法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成国土空间开发保护制度。

　　到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。