以“都市圈”推进城市化进程和农民工市民化（两会聚焦）

　　随着全国进入“两会时间”，有关城市化、土地改革的话题再次引发关注。

　　3月1日，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，当前我国的大都市圈建设，仍远落后于纽约、东京、伦敦等一线全球城市为核心的都市圈，这使北京、上海等周边的其他中小城市，未能充分享受到核心超大城市的辐射作用。

　　他建议，在核心超大城市制定建成区半径在50公里左右的都市圈发展规划，同时，以大体量和快速度的轨道交通，连接起核心超大城市和周边的中小城市。

　　在接受中国城市报记者采访时，蔡继明进一步解释了几种城市形态的发展阶段：按照“都市圈”“都市群”“城市群”依次递进，范围由小到大。“‘都市圈’是指在方圆100公里、半径50公里的范围内，区域上包括核心超大城市及周边的郊区，一些县或县级市；再一步扩展，把周边一些地级市容纳进来，‘都市圈’就变成了一个‘都市群’；几个‘都市群’再进一步连接起来，整个长三角、珠三角就可能形成一个更大的‘城市群’。”

　　“都市圈”建设全面提速

　　党的十九大提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”蔡继明认为，这将城市化和区域协调发展战略提升到了新高度。为了更好地实施这一战略，应加强“都市圈”的规划和建设，以更好地推进城市群发展和农民工市民化。

　　在他看来，目前我国的特大、超大城市不是多了，而是少了。“我国仍然没有一个地方达到东京圈的规模。”以东京都市圈为例，目前其连成片的建成区半径已超过50公里（7850平方公里），人口规模超过3700万；而具体到国内，截止到2017年底，北京和上海管辖的人口规模只有2170.7万和2418.33万，管辖面积分别为1.6万平方公里（其中平原面积为6300平方公里）和6000平方公里。

　　“即使把相邻的一些小城市纳入都市圈统计，北京、上海在人口数量、市场一体化和基础设施连通性上，都要远落后于东京。” 蔡继明认为，都市圈的发展将为下一阶段的中国经济增长提供巨大动能，并以此为引力继续吸纳其他地区的人口；而人口流出地则会加强基于自身比较优势的专业化分工，在人口减少的同时提高人均资源占有量和人均收入。

　　蔡继明还建议，户籍制度改革应在大都市圈范围内实现突破，加快外来人口市民化和平等享受公共服务的进程；取消在超大城市的行政边界内划定城市建成区边界等。

　　他对记者特别说明，上述建议的主要内容由上海交通大学教授陆铭，在上海财经大学第十届土地制度、户籍制度改革和城市化研讨会上提出，经陆铭同意作为全国人大代表的建议。

　　另一方面，记者注意到，国内的“都市圈”建设正迎来全面提速。

　　2017年10月31日，深圳举行《城市总体规划（2016-2035年）》编制试点工作新闻发布会，透露深圳将以50公里为半径画圈打造都市圈轨道交通网，与广州、香港、东莞等进行全面深入的区域合作，这意味着将重新定义粤港澳大湾区。

　　早在2015年，北京推出的《北京市缓解交通拥堵总体方案(2015-2020年)》就指出，同步治理“城市病”与“交通病”，计划2020年基本实现北京为中心50公里半径范围内的“1小时交通圈”，中心城公共交通出行的平均通勤时间不超过60分钟。

　　今年2月28日，“京雄城际铁路”正式开工建设，届时可实现30分钟从北京城区到达雄安新区，意味着“轨道上的京津冀”已初显规模。

　　“增减挂钩”指标由市场配置 

　　未来或跨省流转

　　此外，土地改革依然是蔡继明今年关注的重点话题。中国城市报记者拿到的9条议案中，有4条与土地相关。

　　十八届三中全会以来，有关土地制度改革的一系列文件陆续发布，其中最重要的包括“三块地改革”（即农村集体经营性建设用地入市、征地制度改革，以及农村宅基地制度改革）。此外，今年发布的“中央一号文件”中，特别提出农村宅基地实行“三权分置”，宅基地使用权可以适度放开。这些文件都涉及到了集体土地进入市场，通过市场进入城市。

　　蔡继明指出，相对于我国城乡常住人口的比例，建设用地在城乡之间的分布正面临严重失衡。2006年，我国城乡常住人口的比例已经达到57.35:42.65，但城乡建设用地的比例只有32.39:67.61。

　　这意味着，在我国城镇常住人口已经是农村常住人口1.34倍的情况下，村庄建设用地则是城镇建设用地的2.09倍——农村大量建设用地正在低效利用或闲置浪费，一户多宅和空心村现象非常普遍；而城市由于住宅用地紧张房价过高，2.23 亿农民工及其家属作为城镇非户籍常住人口处在半城市化状态。

　　在此情况下，“增减挂钩”为偏远农村大量建设用地指标价值提供了一条变现的途径：即偏远地方的宅基地复垦为耕地，把指标转让给城市周边，后者将其转变为城市建设用地。

　　这样，既缓解了城市周边的土地紧张现象，又使偏远地方的农民得到一定的补偿，也保护了我国耕地总面积不减少。

　　据统计，自 2006 年实施“增减挂钩”政策以来，国土资源部已将试点已扩大到除新疆、西藏和台湾之外的 29 个省市自治区。其中，重庆的“地票制度”就是“增减挂钩”借以实现的一种成功模式。

　　不过蔡继明发现，目前的“增减挂钩”最终要通过政府征收土地，并不够市场化，不但增加了流程，还减少了农民的土地增值收益。因此他建议，周转指标应由计划配置改为市场配置，并可以在农民（集体）之间直接流转。

　　具体操作上，他建议取消国土资源部每年下达的全国城乡建设用地“增减挂钩”周转指标，由各省市自治区及地级市根据《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划》以及刚刚发布的《国土资源十三五规划》，在确保国家基本农地数量和质量以及粮食安全的前提下，自行决定和调整“增减挂钩”的规模和地区，并在试点经验逐步成熟的基础上，将“增减挂钩”试点范围扩大到全省和省际之间。

　　这意味着，通过“增减挂钩”“占补平衡”等方式，农村建设用地或有希望实现跨省流转。

　　“南方过去是鱼米之乡，但随着改革开放快速发展，土地资源变得非常稀缺。如今，上海周边还保留了大量农田，若能通过上述方式实现跨省流转，就能缓解城市用地指标紧张，进而解决高房价难题。”蔡继明对中国城市报记者说。