行政不作为诉讼的困境及出路探寻

　　自《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，我国的行政诉讼有了极大的发展，也涌现出了一些行政不作为诉讼案件，行政相对人通过司法监督，来督促行政机关依法履行职责，其进步意义是不言而喻的。但总体来说，我国的行政不作为诉讼制度的现状并不是很理想。

　　行政不作为诉讼案件的现实困境

　　第一，审判难，撤诉率高。

　　在我国行政审判实践中，撤诉率一直居高不下，撤诉成为行政案件结案的主要方式。行政审判中出现的撤诉，有一部分是被告变更具体行政行为或者是原告明知自己理亏而撤诉，但更多的属于非正常撤诉。所谓非正常撤诉是指在行政审判中，原告在自己的合法权益未能充分得到保护的情况下，因受到外界的影响或不当干预，被迫放弃自己的诉讼权利而撤回起诉。

　　第二，执行难，效果欠佳。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第65条第3款第2、3、4项规定，对行政机关拒绝履行判决裁定的，人民法院可采取三条措施：一是在判决规定的期限内不履行职责的，从期满之日起，对行政机关按日处50元至100元的罚款；二是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议；三是对拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。但是这些措施都不具有执行的直接性，因而在司法实践中，判决责令行政机关限期履行，行政机关不依限定期限履行或久拖不作，人民法院对此仍无法执行。

　　行政不作为诉讼困境的原因分析

　　第一，立法不健全，缺乏审理依据。

　　行政不作为诉讼案件与普通行政案件相比，在诉讼主体、起诉期限、举证责任等方面具有其自身特点，而《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释对行政不作为诉讼的规定并不多，虽然对行政不作为的起诉期限、举证责任、判决方式等提供了基本规则，但对诸如确定和掌握行政诉讼受案范围、司法审查标准、判决形式的具体适用等，均没有明确具体的规定。对于行政不作为诉讼中的这些问题，从行政诉讼法立法阶段，到颁布之后乃至现在；无论是立法机关、行政机关、司法机关还是行政法学界，出于不同角度及各个层面，均存在着一些认识、理解上的差异抑或争议，因而在审理个案中，因欠缺审理依据而导致各地司法审判标准不一。

　　第二，依法行政意识淡薄，司法环境不理想。

　　个别地方的党政领导行政法治观念淡薄，行政集权意识、长官意志浓厚。出于狭隘的地方和部门利益考虑，对行政诉讼不理解、不支持。认为法院对行政行为的司法审查束缚其行使行政职能，以领导指示、党委政府意见、协调会、联席会等方式予以干涉，在涉及城建、规划、土地等一些所谓政府形象的行政行为时尤为突出。另外，许多公民对行政救济途径缺乏一般性了解，发生行政争议后，不知告、不会告、不愿告、不敢告的情况较为普遍，难以形成依法申请司法救济的理想环境。加之有些行政执法机关对自已作出的行政行为心里没底，怕当被告怕败诉，通过各种方式给相对人施加压力，使一些相对人怕起诉后遭到报复，今后可能会受到更为不利的影响，而对行政诉讼望而却步。

　　对完善行政不作为诉讼制度的思考

　　首先，要提升行政审判队伍的专业化水准，加强行政人员与审判人员的沟通交流。

　　行政审判队伍的建设一直因为行政诉讼自身的薄弱而未能得到重视，而这也使得本就处于边缘化的审判队伍更因为频繁的法院轮岗制而无法稳定队伍的素质，也无法保障具备丰富行政审判经验的业务骨干充实到行政审判领域。行政审判的专业化水准过低不仅导致公众对行政诉讼丧失信心，更为重要的是行政机关也无法理解和认可人民法院对其进行的司法审查和作出的相关判决，因而提升行政审判队伍的专业化水准是行政诉讼重获信任与人民法院对行政活动进行司法审查的重要前提。目前的行政审判人员大多缺乏行政实务经验而不能有效应对行政审判工作，且行政人员也缺乏丰富的法律知识与精密的审判技巧亦无法满足行政不作为诉讼对专业行政活动的深度审查与干预。因而解决办法是让行政审判骨干去行政机关参加培训教育获得必要的专业行政知识，或者直接去行政机关挂职锻炼以深入了解行政运作的基本原理与流程，获得必要的行政实务经验。

　　其次，在行政诉讼中引入专家陪审制，提供专业意见以供合议庭参考。

　　根据我国人民法院中人民陪审员制度的设计，可以考虑在组建合议庭时选择有丰富行政理论与实务经验的行政专家进入合议庭参与行政审判工作。但因为陪审员制只适用于一审案件，在二审中引入专家组建合议庭便遇到了制度设计局限。笔者以为可以适当借鉴英美法系的专家陪审团制度，在人民法院审理专业行政案件要对行政主体的行政不作为进行实体性介入和深度审查时，让行政理论与实务经验丰富的行政专家以独立第三方的专家团形式为合议庭出具一份独立的意见书或建议报告，为行政审判的庭审工作提供来自实务界的参考与专业的意见。这不仅能够有效动员行政机关主动投入到诉讼的机制中来解决行政争议与纠纷，以提升司法的认可性与认同度，也能在内容上充实人民法院对行政不作为进行履行判决时的深度介入的正当性。此外，笔者主张必须要对行政不作为诉讼的履行判决进行细化，依据案件的实际情况，对行政主体如何履行、怎样履行作出一个合理且有具备可操作性的细化判决，以从源头上根除行政判决流于形式的可能性。（作者单位系江西省新余市中级人民法院）