新标准必须严格控制居住密度

　　人生约2/3的时间在住宅中度过。住宅关系到人的安全、健康和幸福，关系到国家的经济、社会和政治，重要性不言而喻。我国《城市居住区规划设计规范》（以下简称《规范》）作为政策工具，在节省土地原则下严格限制人均用地面积，影响了城市的高密度，带来了交通拥堵等一系列问题。《规范》第一版1993年制定，随后进行过局部修订，有了2002版和2016版。2017年又对《规范》进行了修订，改名为《城市居住区规划设计标准》(以下简称《标准》)，目前修订稿正在征求意见，即将成为新的国家标准。其中关于居住用地控制的标准，已不适应时代、社会需求，必须慎重决定。

　　《标准》中居住区人口密度的设定

　　与以往的规范把城市居住区分为“居住区”“居住小区”和“居住组团”三级不同，这次修改中引入生活圈概念，设定了“十五分钟生活圈”（4.5—7.2万人）、“ 十分钟生活圈”（1.5—2.4万人）、“五分钟生活圈”（0.5—1.2万人）和“居住街坊”（1—3千人）共四级居住区。这是以居民步行到达满足物质与文化生活基本需求的空间边界所需时间划分的。对居住区分级控制是为了便于配套公用设施建设，例如多少人口配一所小学。修改稿沿袭了以往的做法，严格控制用地，根据建筑气候区划，设定了在不同住宅楼栋层数情况下，居住区的人均用地面积、建筑容积率、不同功能用地的构成。根据《标准》中的用地控制指标换算的人口密度，可见“三大都市群表1”。

　　各项指标设定按平均每套住宅3.2人计算。住宅楼类型，是根据建筑防火、抗震的国家标准分五类：3层以下为低层，4—6层为多层Ⅰ类、7—9层为多层Ⅱ类，10-18层为高层Ⅰ类、19—26层为高层Ⅱ类。在京津冀，多层Ⅰ类住宅区居住密度下限（即人均用地标准的上限），从十五分钟生活圈到居住街坊的居住密度，分别是每公顷222人、263人、294人、417人。如果居住区都是19—28层的楼栋，三大都市群的密度上限都是714人/公顷。《标准》人均用地面积指标比1993版《规范》有所放宽。

　　密度远高于国际水平

　　有些开发商，为了利益最大化，在执行《规范》时会利用密度上限，有时会突破上限。1990年代以后建设的居住区密度，像北京的东方雅苑每公顷755人，融泽府、沿海赛洛城、星河湾等在580—720人之间；天津东丽湖万科城237人，算是较低的。但是，国外居住区密度低很多。以每户2人计，英国住宅区每公顷50人左右，为促进密度提高2000年政府推荐密度是60—100人。

　　我国城市建成区的居住密度远高于国外。美国标准是核心区386人/平方千米、总人口达到5万的地区就是“城市化地区”。北京首都核心功能区的建成区密度是2.38（万人/平方千米）（2015年）。根据相关调查，我国大多城市的常住人口密度都在2.4左右。然而，欧美的一些城市，像华沙、布达佩斯、伦敦、马赛等的居住密度大多在0.5—1.0之间，纽约、洛杉矶居住密度都在0.5以下，芝加哥、旧金山、休斯顿更在0.2以下。

　　高密度居住问题多

　　我国城市住宅都是数十户甚至数百户密集一栋的如蜂窠般的集合住宅。邻居的间距、楼栋的间距都被压缩到了技术标准的极限，住宅楼如密林般矗立，千城一面。人们只看到集合住宅节省土地、资源等好处，却忽略了高密度居住存在的问题。

　　潜在安全威胁严重。大规模密集居住，在地震等灾害中，难以紧急疏散，容易造成大量人员和财产损失。

　　日常问题多。比如，隐私保密性差；物业管理纠纷多；没有电梯的楼栋，老人、残疾人生活不便；儿童缺少游乐空间，疏远了大自然；楼上坠物、坠人的危害；住宅周围的活动空间不足；高密度带来孤独感和拥挤引发不愉快等社会病。

　　交通拥挤拥堵无法解决。北京交通拥堵问题存在了数十年，为治堵花费了大量人力物力，但效果始终不如人意。关键是，人们忽视了居住方式导致的人口过密带来的问题。在北京首都功能核心区，按照目前的居住密度、机动车普及率、道路面积率，如果没有各类停车场，全部道路用来停放本地居民的机动车，也只能满足2/3机动车的需要。

　　不少学者认为，可以借鉴新加坡的城市模式，即高密度居住、以公交解决城市交通问题。但是，公交无法提供门到门的服务，在便利、舒适、速度等方面与私家车无法竞争。公交运营都依赖财政支持，规模越大城市负担越重。除了个别城市外，世界上鲜有以公交为主的城市交通成功的案例。

　　对制定居住区密度标准的建议

　　标准制定时，要先把负面影响考虑充分。目前的土地管理、城市规划建设制度，通过严格控制供应量维持土地高价，从单个地块、单个房地产开发项目看，一次获得最大收益。但是，人口过密有许多负面影响，仅仅交通拥堵带来的时间、环境损失，就不可估量。现有治堵政策，如机动车限购有碍社会公平。按照北京2015年机动车普及率259辆/千人、《标准》五分钟生活圈中位指标计算，在8500人的高层Ⅱ类住区，需要停车场占住区面积的52%，而指标道路面积只有15%。因此，现有《标准》指标难以维持居民区正常、顺利运转。

　　标准应当与时俱进。《标准》的制定是根据因时、因地制宜。我国城市住宅数量问题总体上基本解决，应该更加重视居住质量。城市空间应该满足市民对于现代交通工具使用的需求。土地利用、城市规划的原则，应从经济性第一转向生活质量第一。2015年底中央城市工作会议提出的 “生活空间宜居适度”的要求，住区规划设计要与解决“城市病”结合起来，必须从追求眼前的、单个项目的利益最大化转变为整个城市的综合利益最大化，从经济、社会、环境的整体利益考虑。

　　从多方面考虑，笔者强烈建议大幅放宽城市人均居住用地标准，以降低城市居住密度，提高城市生活质量，促进城市化以及整个经济社会的可持续发展。（作者系天津社会科学院研究员）