浅论XOD+PPP模式

　　2015年召开的中央城市工作会议指出，尊重城市发展规律，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。在新型城镇化加快推进背景下，聚焦讨论社会资本参与PPP模式面临的机遇与挑战，是非常必要的。下面，就何谓“城镇化成本”、何谓“城市三大类基础设施”、何谓“XOD”、何谓“XOD+PPP”等问题谈些体会。

　　何谓“城镇化成本”

　　在城镇化发展进程中，“钱从哪里来和去、地从哪里来和去、人从哪里来和去、手续怎么办”这四大难题是不容回避的。其中，“钱从哪里来”问题又是四大难题的重中之重、难中之难。新型城镇化的核心是农民市民化，但是农民市民化是需要成本的，其背后是巨大的住房、教育、医疗等公共服务需求。政府统一解决城镇化成本的支付，总体来讲有以下五种途径：一是城市财政预算安排；二是从国有资产的经营性收益中支付；三是推行PPP模式；四是从城市土地收益中支付；五是政府负债。五种途径中，政府负债不是真正的成本支付的方式方法，因为政府债最后还是要靠前面四种渠道解决。

　　何谓“城市三大类基础设施”

　　“城镇化成本”与城市基础设施息息相关。城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础。在城市发展的初级阶段，城市公共投资的重点是提供道路、运输、供水电等必要的自然垄断性公共物品，为城市生产企业创造条件，为居民生活提供便利；在城市发展进入成熟期以后，公共物品的投资重点转向教育、文化、医疗等优效性公共物品。

　　随着城镇化进程的加快，城市基础设施建设的社会客观需求与财力不足之间的矛盾日益突出，甚至出现城市基础设施和公共服务设施严重滞后的现象，现已成为影响和制约城镇化建设健康发展的一大瓶颈。当前，要围绕改善民生、保障城市安全、投资拉动效应明显的重点领域，加快城市基础设施转型升级，全面提升城市基础设施水平。

　　何谓XOD

　　交通设施是城市发展最重要的基础设施之一。TOD（Transit Oriented Development）模式，即以公共交通为导向的城市空间开发模式。该模式最早指的是以公共交通为中枢、综合发展的步行化城区发展模式，是一种交通导向的“紧凑开发”模式，是基于土地利用的交通战略开发模式。

　　“XOD模式”是以城市经济、社会、生态三大类基础设施为导向的城市空间开发模式，是TOD模式的拓展。“XOD模式”遵循以人为本、效益统一、多规合一、优化布局、绿色发展等城市规划、建设的理念，通过规划引领，以空间规划为龙头，坚持实现与经济社会发展规划、土地利用规划、基础设施建设规划和环境保护规划的“五规合一”，统筹生产、生活、生态三大布局，坚持集约发展，贯彻“精明增长”“紧凑城市”理念，能够切实提高城市发展的宜居性，从而推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

　　加强城市基础设施建设既利当前更利长远，既能增强城市综合承载能力、提高以人为核心的新型城镇化质量，又能拉动有效投资和消费、扩大就业、推动经济结构调整和发展方式转变，是满足人们对美好生活的期待、实现发展成果共享的必然要求。只有坚持“XOD模式”的发展理念，对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系，通过城市基础设施的投入改善企业的生产环境和居民的生活质量，从而带动土地的增值，进而通过土地的增值反哺城市的发展，才能切实解决新型城镇化发展进程中“钱从哪里来和去”的问题。

　　何谓XOD+PPP

　　在推进中国特色新型城镇化进程中，城市基础设施建设需要大量资金，这既需要公共财力充分挖掘潜力加大投入，又必须积极创新投融资机制。

　　2003年8月，时任浙江省委书记的习近平总书记指出：“在基础设施建设方面，我们的思路还应该更开阔一点，尤其要充分利用浙江民间资金充裕的优势，广泛吸引社会资金，实行多元化投入。从长远来看，仅靠政府投资是不够的。要保持经济的持续快速增长，必须多管齐下，其中一个很重要的方面就是充分调动民间投资的积极性，扩大民间投资的规模，形成经济增长的内生机制。这是一个十分重要的、带有方向性、根本性的问题。要进一步放宽投资领域，一些具有赢利能力的基础设施建设项目，能放的要放。”2015年5月，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行联合制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），要求“改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式”。2015年12月召开的中央经济工作会议指出：“要补齐软硬基础设施短板，提高投资有效性和精准性，推动形成市场化、可持续的投入机制和运营机制。”这些政策规定为社会资本进入城市基础设施建设领域提供了指引。

　　“XOD（如TOD）+PPP（如BOT）”，即以城市经济、社会、生态三大类基础设施和城市土地一体化开发利用为理念，提高城市土地资产的附加值和出让效益，创新融资方式，拓宽融资渠道，鼓励社会资本特别是民间资本积极进入城市基础设施建设领域，是对“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念的贯彻落实，不仅有利于形成多元化、可持续的资金投入机制，激发市场主体活力和发展潜力，而且有利于加快转变政府职能，充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

　　以“XOD模式”为导向，以PPP模式为手段，将PPP模式作为城市基础设施投融资供给侧改革的重要组成部分，引导社会资本从城市交通的TOD领域拓展到教育、文化、医疗、体育、生态等城市基础设施的XOD领域。通过“XOD模式”，激发社会资本参与城市基础设施的热情；通过PPP模式，解决城市基础设施建设的投融资问题，二者双管齐下，相辅相成，从而真正破解中国特色新型城镇化建设“钱从哪里来”的难题。

　　习近平总书记对深入推进新型城镇化建设作出重要指示强调，城镇化是现代化的必由之路。要遵循科学规律，加强顶层设计，统筹推进相关配套改革，鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新，积极引导社会资本参与，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。新型城镇化建设是一个长期的系统工程，要探索“XOD+PPP”复合新型模式，实现城市土地的集约利用、综合开发、制度创新，助推中国特色新型城镇化持续健康发展。（作者系原中共浙江省委常委、杭州市委书记、浙江省人民政府咨询委员会副主任，本文根据作者在“2017中国PPP投资创新论坛”上的主旨演讲整理）