让社会共同参与未来城市发展

　　我在从事城市规划建设实践的过程中经常反思，为什么城市规划蓝图都很漂亮，但在发展过程中，人口和产业的发展却没有按照原有规划路径走，以至出现“空城”“鬼城”？在新型城镇化发展过程中，一项重要的工作就是要研究产业空间变迁和人口空间迁移的经济规律，认识、尊重、遵循城市的发展规律。

　　首先，要跳出自然经济思维，农民失地并非特别可怕。

　　从农村到城市，我们面临的实际上是一个发展问题。由于不同部门的劳动生产率存在数量级的差异，只有将劳动力从农业转移到生产效率更高的制造业和服务业部门，才能带来社会生产率的整体提升。只有把城镇化搞好了，才能破除农业发展的困境，也是中国实现产业转型升级，走向现代化国家的根本道路。所以，我们在考虑城镇化问题时，最重要的是考虑如何让更多的农业人口转型成为高素质的二、三产业人口，而不是过于担心农民失地后会引发什么后果。

　　同样，面对土地资源的配置，我们也要深度解读其类型属性和差异特点。从产业和生产的角度来看，土地可以分为农业、工业、商业和服务业用地等不同类型，不同类型产业对土地的需求存在巨大差异，相应的人口与土地的对应关系也是不一样的。对于一些固守成规的规矩，如“1万人对应1平方公里城市建设用地”的论断，应该打破。

　　其次，拥抱不确定性才是市场经济下的规划哲学。

　　中央城市工作会议特别强调了要认识、尊重和顺应城市发展规律。什么是城市发展规律？城市是市场经济的产物，而不是计划经济的产物；是工业文明发展的结果，而不是农业文明发展的结果；是自由、平等、开放的，而不是权力等级封闭的。可见，城市发展的高度不确定性正是其本质特征。

　　市场经济以不确定性为特征，意味着更多的可能性和更大的探索空间，未来的规划应更加关注不确定性，支持市场和企业，拥抱不确定性才是市场经济下的规划哲学。从全国范围来看，不只是经济学在研究城镇化的复杂性问题，做城市规划建设的人也在关注这方面，经济学家和城市规划专家携手共进，才是中国城镇化的未来。

　　第三，让社会集思广益，共同参与到未来的城市发展和建设。

　　中国当前的城市规划制定是以为政府服务为目标发展起来的，规划决策权高度集中在政府及相关部门，缺乏对市场需求的真正判断，也缺乏各类利益主体的共同参与。如何重新构建机制或者说生态，让社会集思广益，共同参与到未来的城市发展和建设，推手就在于对现有经济激励机制的重新设计，没有经济激励机制的保障，很难有真正的改革。

　　举个例子，当前我国正在大力推动交通引导发展TOD模式，但是轨道交通周边土地的用途是什么？如何确定各地块的容积率？相关的决策通常缺乏透明度和公开性，在执行的过程中也相当随意。日本东京地铁建设过程中，不仅全程都让轨道周边土地所有者充分参与规划、建设相关决策的制定，而且还给予一系列的奖励政策让开发商能通过提高轨道站点周边的公共设施、服务质量来换取容积率的提高。日本的规划制度之所以能让市场机制在其中发挥作用，其秘诀就在于建立了一个公开透明的框架规则，让政府、企业和第三方机构在这个框架下通过博弈达到最优的结果。

　　鉴于旧的理论和规划体系已经不能适应城镇化发展的需要，构建符合时代发展的理论和规划体系势在必行。（作者系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心综合交通规划院院长）