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继土地储备专项债券之后，今年地方政府专项债券迎来第二个分类品种——收费公路专项债券。这也意味着，中国基建的融资渠道又打开了一道新大门。
7月12日，财政部、交通运输部联合发布《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（以下简称《办法》），标志着中国版“公路债”正式出炉。
七成政府公路投资靠银行
目前，高速公路已覆盖约98%的城镇人口20万以上城市，对促进生产要素跨区域流动，引领国家新型城镇化建设发挥了重要作用。
交通运输部统计数据显示，截止到2016年底，全国高速公路通车里程达到13.1万公里，位居世界第一，较2012年末新增4.1万公里，国家高速公路已建成通车9.9万公里，约占规划总里程13.6万公里的72.9%。
不过，各地政府正在为巨额的公路债务买单。2016年全国收费公路统计公报显示，2016年全国收费公路债务余额为4.86万亿元，其中政府还贷公路2.61万亿元，经营性公路2.25万亿元。
这意味着，政府还贷公路每收10元通行费，就有7元需要支付给银行等债权人，用于偿还债务利息。这其中，还不包含偿还债务的本金支出——我国收费公路的利息负担十分沉重。
所谓政府收费公路，是由县级以上人民政府作为投资主体、采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括高速公路和收费一级公路等。有时也被称为政府还贷公路。
根据交通部数据，截至2014年底，我国公路网中超过98%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路，都是依靠收费公路政策建成的。
目前，我国的收费公路分为“政府还贷公路”和“经营性公路”两部分，前者是指政府交通主管部门利用贷款修建的公路，后者是指社会资本通过BOT方式投资建设或者有偿受让收费权的公路。
由于“经营性公路”对投资回报的要求，在公路建设经济效益偏低、但社会效益非常高的地区和路线，依然需要依靠政府出面。
数据显示，2016年，政府还贷公路的利息支出为1278亿元，占1811亿元通行费收入的70.6%。“无论是政府还贷公路还是经营性公路，建设投资的七成左右，都是以银行贷款为主的债务性资金。”交通运输部规划研究院高级工程师王燕弓指出。
同时，在地方基建资金来源中，通过融资平台发行债券或者从银行获得信贷是两条重要的途径，如今这两条途径的融资成本都在不断提升。
在今年上半年，信用债利率持续上升，在近期的债市中，个别三年期信用债利率已经触及了9%的高位。
另一方面，自从2015年《预算法》修订出台后，国家对政府举债方式收紧和规范，政府不能再靠银行贷款对新修建的收费公路进行融资。
这也标志着，地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，发行地方政府债券成为债务融资新建公路的唯一渠道。
重点支持“一带一路”
京津冀和长江经济带
“贷款修路、收费还贷”的原有模式建设难以为继，为何要转为发行专项债券？
在财政部、交通运输部的负责人看来，政府收费公路有长期稳定的收益来源，有可靠的通行费和广告、服务设施收入以及政府收费公路权益转让收入作为债务偿还的来源，为及时偿付专项债券创造了更加有利的条件。
“目前，我国公路发展还处于成网的关键时期，适度发展政府收费公路有利于路网的完善优化，发行政府收费公路专项债券，有利于拓展公路建设筹资渠道，也有利于规范地方政府举债行为。”两部门负责人说。
《办法》明确，地方政府收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的专项债券。
收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带的政府收费公路项目建设。
根据《办法》，收费公路专项债券以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还；其中，债券对应项目形成的广告收入、服务设施收入等专项收入全部纳入政府性基金预算管理，除根据省级财政部门规定支付必需的日常运转经费外，专门用于偿还收费公路专项债券本息。
另外，收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。
对于实施的“公路债”作用，业内专家表示，一方面这将会加大财务约束，摆脱高成本融资模式，降低一半的融资成本和公路建设成本，降低地方政府融资杠杆和债务风险，也有助于减轻银行贷款负担。
另一方面，收费公路专项债券的推出，也将极大地降低企业和百姓的物流成本，民众还可以通过购买债券，分享收费道路经营红利。
在王燕弓看来，这也将有效遏制一些地方的盲目建设。与以前政府还贷公路“修多少路，贷多少款”的方式相比，未来政府收费公路是按照“发多少债，修多少路”的方式发展，两者在规模控制上有着本质的区别——后者可以通过对不同地区、不同时间、不同项目发行政府专项债券额度的调控，有效调整收费公路建设规模和建设节奏，确保政府收费公路偿还能力与发债规模相匹配。
值得注意的是，在全国性“公路债”规模性推广之前，已有部分城市陆续试水。今年5月初，浙江省获得130亿元的专项债发行额度，专项用于支持浙江省的政府收费公路建设。这也标志着，在通健全政府债券渠道上，更多地方在逐渐打开规范举债的城市“前门”。
