特大镇扩权赋能出新思路

　　去年6月，本报刊文《龙港镇的城市梦近了》，积极呼吁各级政府要充分激发特大镇的发展活力，给予其更大的发展自主权。时隔一年，国家对特大镇扩权赋能方面有怎样的新思路？让特大镇心心念念的“撤镇设市”是否可行？

　　日前，国家发改委组织编写的《国家新型城镇化报告2016》正式出版。这是发改委第二次发布中国城镇化发展年度进展的官方报告。

　　国家发改委发展规划司有关负责人在介绍相关情况时表示，今年要重点培育发展城市群和新生中小城市。其中在推进特大镇扩权赋能方面，要推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

　　行政级别不是最大障碍

　　改革开放30多年来，我国出现了1.9万个小城镇、中心镇，其中，10万人以上人口镇有237个，5万人以上人口镇有876个。

　　江苏、浙江、广东的一些特大镇，如龙港、虎门、盛泽等地，人口规模动辄在50万以上，工业产值远超过中西部很多县甚至地级市的水平。比如，龙港镇地处温州南部，总人口达50万。2015年，全镇实现生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元。

　　对于这些特大镇而言，这些年能下放的行政管理权限已基本下放。但是囿于镇级的行政管理体制，这些特大镇的发展依然受到了极大限制。比如，一个“超级镇”的公务员编制不过几十人，却要负担相当于一个地级市人口的公共服务，属于典型的“小马拉大车”。

　　对此，相关方面提出“小城市培育”概念，探索特大镇改市路径。“十三五”规划把加快中小城市发展作为完善城市规模结构的主攻方向，其中通过撤县设市和推动特大镇改市是重要途径。

　　与“县改市”相比，“镇改市”要面临的问题更多，形势也更复杂。

　　例如，行政体制管理。因为在县改市过程中，行政级别和管辖范围都没有变化；而镇改市，就涉及到是改成镇级市，还是直接升格为县级市的问题。

　　比如，很多人提出将特大镇独立出来，直接升格为县级市，但这面临着一个巨大难题：其所在的县或县级市肯定会坚决反对。

　　温州市苍南县龙港镇的GDP占苍南县的55%。如果龙港独立设置成县级市，那苍南县的GDP会少了一大半，地方经济发展也将受到很大影响。此外，还有人事选拔权、编制下放权以及问责体系等等，都有可能会产生矛盾。

　　如果改成镇级市，在专家看来，意义也不大，因为“镇还是镇”，级别不变，管理人员也不会随之增多。

　　国家发改委城市和小城镇中心改革发展中心规划院院长沈迟此前在接受中国城市报记者采访时表示，“镇改市”是解决长期特大镇发展的问题，是按照市场配置资源，并不是解决行政级别的问题，行政级别不需调整，要解决的是管理权限的问题。

　　新思路是按照市场配置资源

　　发改委此次提出的扩权赋能方向引人关注。具体而言，就是推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模城市市政设施、公共服务标准建设发展。

　　广东省体改研究会副会长彭澎表示，按照常住人口规模配置土地、人员编制更符合实际需要，不光是这些特大镇要这样改革，那些人口大量流出的地方就应当相应地减少土地、人员编制等指标，按照常住人口动态化管理。

　　《人民日报》去年曾撰文指出，目前特大镇面临的限制主要在四个方面：一是财权小，财政资金大部分上缴，与事权不匹配，建设资金、城镇化成本难以负担；二是事权小，比如执法权限等管理权限不够；三是“地权”小，土地管理权限小，建设用地不足；四是“人权”小，人员编制不够，难以吸引人才。

　　厦门大学经济学系副教授丁长发说，按照常住人口来配置公共服务、建设城市基础设施，是一个市场化的举措。他认为，不管是公共产品的供给，还是基础设施建设，最核心的还是钱的问题，也就是涉及到特大镇财政的留成问题。

　　“现有的体制之下，财政留成与行政等级划分是紧密联系的，特大镇经过上交到省、市、县后，自身留下的钱能否与需要提供的公共服务、城市基础设施相匹配，这才是至关重要的。”丁长发说。

　　中山大学岭南学院财税系教授林江认为，仅按照常住人口配置公共服务、人员编制以及城市建设规格是不够的，在事权下放的同时，财权也应当下放。“比如特大镇的公安队伍一下子增加很多，但留在镇里的财政是不是也要按照常住人口来配置，向上缴纳的财税是不是可以少一些，否则镇一级如何负担增加的人员编制。”

　　此外，浙江大学政府管理系主任王诗宗还对中国城市报记者表示，大部制改革也是非常好的探索。“比方中央有些部门，在地方由于环境特殊可能就不需要，中央要管理牧业，但浙江很少有牧业，这就非常不对称，地方可以按照实际情况设置部门。”这也是有效配置的体现。

　　实际上，人员编制确实不是特大镇的首要问题。比如，东部不少“超级镇”长期以“政府雇员”的形式聘请行政管理人员，解决人员不足的问题，有些局除了局长、副局长，几乎都是聘用人员。

　　丁长发说，对特大镇来说，行政编制和级别并不是最重要的，财政留成才是关键所在，“有财权就可以做很多事情。”