法治反腐与党内反腐法规的完善

　　改革开放三十多年来，党内反腐倡廉法规建设取得了显著成绩，初步形成了较为系统的法规体系，为党内开展廉政建设和反腐败斗争提供了依据，发挥了重要作用。在看到成绩的同时，我们也应该看到党内反腐倡廉法规建设中还存在一些亟待改进的地方。

　　第一，法规的体系化程度不高。我国现阶段党内廉政法规的数量是比较多的，且比较分散，不成体系。主要问题在于，一是缺少一部反腐倡廉方面的总则性法规作为统领。二是“碎片化”现象严重，内容繁杂、缺乏内在逻辑、存在互相重复或冲突的情况。三是重实体轻程序，重惩戒轻预防。在信息公开、利益冲突防治、党员权益保障等方面存在制度空白点。四是除了主干法规外，配套的法规也不完善，法规的系统性、整体性、关联性不高。

　　第二，法规的程序化程度不高。《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的制定程序做出了一些规定，值得肯定。但是，部分规定不够明确，没有提出具体的时限要求和措施，或者对于程序性的要求不够重视，多是倡导性的规定，而非必经环节，导致操作中自由空间大，落实效果不好。在具体的制度设计上，也存在这个问题，往往仅从工作需要出发，比较关注实体规范，忽视程序性规定。

　　第三，内容的规范化程度不高。法规内容的规范化对法规的执行效果具有直接的相关性。目前，部分法规在制度设计上不够完善。比如，责任追究制度存在缺位，有义务性规定但没有具体的责任后果，或者行为与所承担后果不相适应；部分法规中的关键概念不明确，范围界限不清，规定比较含糊笼统，给执行带来很大的问题；部分法规应时性强，出现一种新的腐败现象或者新的腐败领域，就制定一项法规，过于微观零散，一些过时、失效的法规得不到及时清理，给学习、执行、监督工作都带来一定困扰。

　　第四，与国家法律的衔接协调不够。在反腐败规范体系中，党纪和国法有不同的功能定位，只有两者相辅相成，相互协调，反腐败规范体系的整体效能才能得到最大程度的发挥。当前，主要问题在于两者界限不明，部分党内法规与国家法律内容重复或不一致。另外，对于工作层面的衔接与配合，缺乏制度性的设计和明确规定。比如，对违反党纪且又构成犯罪的情况，《中国共产党纪律处分条例》、案件检查工作条例与国家刑事法律的对接不够。在实践中，党员领导干部出现违法乱纪行为，理应受到党纪和国法的双重查处与惩罚，但由于同一行为，两种规范的惩戒程度和方式不同，可能存在选择适用规范，躲避较重惩罚的情况。

　　到建党100周年时，全面建成内容科学、程序严密、配套完善，运行有效的党内法规制度体系，是今后党内立法工作的目标和努力方向。作为党内法规体系中的核心内容，反腐倡廉党内法规应该朝着法治化、规范化和制度化方向不断迈进。

　　首先，要体现法治精神的要义与价值追求。在建设社会主义法治体系的目标下，要坚持中国共产党的领导，在法治的轨道和框架内，运用法治思维和法治方法，全面推进党内法规的完善与发展。具体到反腐倡廉法规，可以分为三个层面——“宪法为上”，“党章为本”，“法义为魂”。

　　其次，建设科学完备的法规体系。党的十八届四中全会提出加强党内法规制度建设，形成配套完备的党内法规制度体系这一目标和任务。加快完善党内反腐倡廉法规建设，需要把握以下几个重点：

　　一是完善法规的体系结构。在党章之下，制定《中国共产党党风廉洁建设与反腐败条例》，作为指导党风廉洁建设和反腐败的总则性规范，规定党内反腐倡廉的基本理念、基本原则、框架性制度，统领指导其他具体法规。

　　二是提高法规内容的质量。以“要义明确、简明易懂、便于执行”为标准，概念界定清晰，适用范围明确，条文表述精准规范，内在体例和逻辑缜密周全，惩戒措施得当，责罚相适，具有较强针对性和可操作性。

　　三是加强法规内在的协调统一性。根据党风廉洁建设和反腐败的新形势和新情况，对党内法规执行情况和实施效果开展评估，检验各项制度和程序是否合理，及时发现问题和不足，为党内反腐倡廉法规的清理、修改、解释和废止工作提供依据，推进党内反腐倡廉法规制度体系的协调统一和与时俱进。

　　最后，要加强与国家立法的衔接协调。

　　在中国，驯服权力的制度牢笼由党纪和国法共同塑就。中国反腐败法律制度建设是国家法律与党纪的双轮驱动。虽然有观点曾主张将两者截然分开，但是在我国的政治体制机制下，两者存在无法割裂的内在联系。目前的关切是，如何在二元规范的结构中实现两者的协同推进。

　　一是边界清晰，泾渭分明。党内反腐倡廉法规与国家反腐法律有各自的适用范围、约束标准、惩戒手段，相对独立，并行不悖。理想状态下，两者不应该形成紧张关系，但是由于早期党内法规的制定处于探索阶段，存在一些不规范的地方。2015年10月中央政治局会议审议通过的《中国共产党纪律处分条例》将旧条例中70多条与国家法律重合的内容删除，规定党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。这是中共中央力促“纪法分离”的实践。

　　二是衔接配合，良性互动。在机构设置上，要加强专门机构建设，为党内法规与国家法律之间的衔接搭建桥梁和纽带，完善工作层面的联系机制，保证党委与立法机关之间信息互通，做好衔接工作。在制度建设上，要增强问题意识，找准制度的空缺和漏洞，制定有针对性，可操作性的规范，使两者在具体案件的处理中顺畅地对接，共同发挥对腐败的震慑和惩戒作用。在功能作用上，要发挥党内反腐法规的及时性、灵活性的特点，做好与国家反腐法律法规的协调，对于国家法律法规规定尚不完善的方面，可以制定相关法规进行补充。

　　（作者单位系国家发展和改革委员会，本文节选自作者文章《法治反腐背景下党内反腐倡廉法规体系的完善与发展》）