首尔副中心建设对北京的启示

　　建设北京城市副中心，是党中央一项重要决策。2017年2月，习近平总书记再次考察北京时指出，建设北京城市副中心要落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求。2017年底，北京市委等“四套班子”将搬迁到城市副中心。如何深入贯彻落实习近平总书记讲话精神，更好地建设好城市副中心，规避搬迁可能存在的风险和挑战，研究借鉴首尔副中心建设的经验与教训，具有重要的现实意义。

　　首尔行政副中心建设的经验

　　首尔作为韩国的首都，已经患上严重的城市病，人口膨胀、交通拥堵、环境污染等系列难题治理需要新建副中心，以疏解过多的首都城市功能。2003年12月，韩国国会通过《新行政首都特别法》，决定将首都从首尔迁往中部地区。2006年12月，韩国确定世宗市为新建行政首都。2012年9月，总理室作为首个政府部门迁入世宗市，拉开了副中心的建设帷幕。新建城市副中心，有利于疏解集聚在首尔都市圈的全国47%的人口以及50%多的经济力量，从而推动中部地区协同发展。

　　在首尔行政副中心建设过程中，有很多经验，值得借鉴。

　　一是制定行政副中心特别法和规划，推进行政机关搬迁。2010年12月，韩国政府制定《世宗特别自治市设立相关特别法》，从国家层面规划发展世宗市，为行政机关迁入提供法制保障。2011年3月，由总理室牵头组织世宗市支持委员会进行中长期城市发展规划研究。2012年6月，形成世宗市中长期发展战略规划。

　　二是国家投资与社会资本互动，多渠道提升城市建设动力。首尔副中心建设资金实行的是国家力量与社会资本的有机互动，在行政机关完全迁入之前，世宗市建设以国家投资形式为主，之后通过引入社会资本参与，多渠道、全方位增强副中心建设动力，破解建设资金不足难题，并通过鼓励社会资本参与，形成多元化投资环境。

　　三是吸引高端资源迁入，完善教育、医疗等配套设施建设。世宗市积极动用社会力量，吸引高级人才和高端资源进入。除此之外，提出建设以教育科学为中心的经济城市，打造科技特区和引进高科技、绿色产业和大学等，推出土地优化、免受国税和地方税等多项优惠政策为世宗市招商引资，提升副中心疏解首都功能的吸引力。

　　四是以协同发展为理念推进区域合作。如加强副中心城市空间结构优化促进区域协同发展，加强土地供给促进区域利益协调，扩大副中心城市设施的辐射和服务范围，对周边发展利益受损者给予适当经济补偿，多领域推进副中心与周边区域的协同发展与合作。

　　首尔行政副中心建设的后续问题

　　从目前进展考察，首尔行政副中心建设出现不少后续问题和风险点，行政中心功能的迁移效果不够理想，主要问题和教训表现为：

　　两地办公降低行政效率，“搬迁”数量有限。虽然，目前已有总理办公室等18个政府部门及30多个公立机构、1.3万名公务员搬至世宗市。但总统府、国会等十余个关键部门仍留在首尔，跟随搬至世宗市的大企业和服务机构也很少。行政官员和社会公众办事需要往返首尔、世宗市两地，降低了行政效率。

　　对周边经济拉动效应不够明显，协同发展不够理想。基于国家行政机构、企业等迁入副中心数量有限，导致世宗市人气不足，经济增长缓慢，对当地及周边经济拉动效应不够明显，区域协同发展也不够理想。世宗市仅靠几家行政机构的迁入，缺乏更多的企业、高校、医院、商业机构等部门以及配套设施建设，短时期内难以形成经济增长动力，制约韩国政府“搬迁”的首都功能疏解与经济拉动等国家目标的实现。

　　对北京城市副中心建设的借鉴与启示

　　以先规划后建设为原则，打造非首都功能疏解示范区。

　　一是要坚持先规划后建设的原则，制定《北京行政副中心建设特别法》，制定市级行政机构搬迁时间表，明确责任，加快核心区非首都功能疏解进度，提高副中心行政服务集聚效应。

　　二是遵循精简、综合、扁平服务的原则，建议城市副中心的行政体制设置推行大部门体制，压缩行政层级，将“区—街道（镇）—社区”三级体制创新为“区—社区”的新型治理体制，构建“一级政府、两级管理、分类服务”的公共治理体系，实现副中心治理能力和治理体系现代化。

　　以公共服务均等化供给为保障，打造国际一流的和谐宜居之都示范区。

　　一是在交通方面，避免首尔副中心建设的单一交通工具弊端，加快联通核心区与副中心的多条地铁等快捷交通建设，建议通州境内地铁延伸到“北三县”、武清等周边区域，打通断头路，利用市场化手段增设多条到“北三县”及天津的通勤班车和点对点交通服务。

　　二是在住房方面，为迁移到城市副中心的工作人员提供低廉的公租房。鼓励迁移者到通州安家落户，避免“候鸟”式生活。

　　三是在教育方面，在现有名校合作办学的基础上向通州区所有学校推广，加强东城、西城、海淀等名校与通州的全面合作共建力度，整体提升通州教育服务水平。

　　（作者系北京市社科院市情调研中心副主任、研究员）