规范城管执法迈出一大步

　　5月1日起，征求意见近半年的《城市管理执法办法》(以下简称《办法》)正式施行。自城管执法部门成立以来，我国还没有一部有关城管执法的独立法规，单独立法的缺失导致城管执法队员处境尴尬，城管工作没有明确的法律规范，一定程度上给城市管理执法带来了困难。

　　对于此次首部全国城管执法规范文件正式实施，北京乐通律师事务所总负责人张宏伟认为，从2015年起，国务院接连发布关于推进城市管理执法体制改革等若干文件，表明我国推进城市管理执法规范化的决心。《办法》虽在法律位阶上属于部门规章，法律效力相对有限，但是意义仍旧重大，它为城市管理执法行为提供了依据。

　　“执法全纪录”有助于规范执法

　　针对城管执法活动，《办法》规定，城管执法人员可以以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证，在现场设置警示标志，询问案件当事人、证人等，查阅、调取、复制有关文件资料等。同时要求城管执法人员应当持证上岗，主管部门应当运用执法记录仪、视频监控等技术，实现执法活动全过程记录。这意味着，从此以后，全国所有县级以上城市的城管队员在执法时都要使用执法记录仪。

　　其实早在2016年11月，住房城乡建设部城市管理监督局就曾发布《关于推行城市管理执法全过程记录工作的通知》，明确在县级以上城市管理部门推行城市管理执法全过程记录工作。各地城市管理部门要通过文字、音像等记录方式，对执法活动全过程进行记录，客观、公正、完整地记录执法工作情况和相关证据，实现全过程留痕和可回溯管理。专家表示，接踵出台的相应规定，要求城管执法“全程记录”，无疑都是在推进城管工作的规范性。

　　对于执法全过程记录的规定，中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧表示，一方面有助于规范城管执法，利用全程记录的监督作用减少暴力执法等违规执法行为；另一方面有助于城管自证清白，执法记录将作为客观的证据真实还原执法过程，分清双方的责任，获得民众的理解。

　　但也有人质疑，虽然有执法“全程记录”，但对于此种执法记录的掌握与公布权，依旧掌握在城管人员与其主管部门的手中。倘若城管执法冲突在发生，城管方面不记录，或者在事后销毁对于自己不利的证据，此种情形又该如何来监管?

　　对此，唐钧建议，城管部门可参考公安部门的执法规范经验，结合此前各地城管的执法规范试点情况，出台更明确的配套细则，从执法全程记录的责任认定、记录材料的处理与保存、全程记录的监督与追责、对全程记录过程中不法行为的惩处等多方面明确规章细则，使全记录能真正实现规范执法，保障执法公正。

　　各地“执法全纪录”实践

　　随着《办法》的施行，近日，北京市多个城管执法队也开始为执法员们配备执法视频记录仪，保证“人手一台”，执法过程中全程录像。

　　目前，朝阳区来广营城管队的每位执法员都领到一台执法记录仪。记者了解到，新型的记录仪比此前更加小巧，并且添加了夜视功能，每台记录仪最多可连续使用4个小时，有效保证执法过程全程录像。

　　而就在《办法》正式实施的当天，长沙市天心区城管执法大队步行街中队执法队员对市民乱扔烟头的行为予以罚款。执法人员表示，他们佩戴的执法记录仪已经全程记录了违法过程，如果遇到拒不改正的违法人员，执法队员可以通过记录仪的回放功能向其展示其违法的全过程。“对于我们执法来说，记录仪让我们更加理直气壮，有些想抵赖的违法人在证据面前只能承认错误并改正。”执法队员说。

　　一名长期从事一线城市管理工作的城管队员说：“长沙至少在2010年就配备了执法记录仪，不过多数执法过程都是事务性、事实性的，有保存价值的不多。过去只是对作为证据的、需要入卷的录像依法进行保管，保管年限是15年以上。这次《办法》要求全程记录等，对于执法过程的记录要求更高了。”

　　此外，据了解，昆明市已于2015年启动执法记录仪配备工作，2016年出台了《昆明市城市管理综合行政执法局执法记录仪使用管理规定（试行）》，对严格规范使用和管理执法记录仪作出了明确具体规定。“截至去年底全市各级城管部门已购置配备执法记录仪700余台。”市城管局执法监督处处长张毅说，今年，市城管执法局开展的执法监督检查执法记录仪的配置情况是主要检查内容之一。“从检查情况来看，目前虽然做不到执法人员人手一台，但所有中队都购置配备了执法记录仪，外出执法时一队人至少能佩戴一台。从购置率来看，主城区执法记录仪购置率较高，郊县区较低。”

　　张毅表示，今年各级城管部门将继续全面配备使用执法记录仪，按计划，年底前要全部配备使用执法记录仪。市城管执法局已要求尚未配备使用执法记录仪的基层城管综合执法部门抓紧配备使用。配备到位前，须使用数码照相机、摄像机和手机设备等开展好执法全过程记录和声像资料保存、管理工作。

　　此外，为了从源头上堵住粗暴执法的“漏洞”，《办法》对执法人员的资格提出了明确要求，城市管理执法人员应当持证上岗；配置的城市管理执法协管人员，只能配合执法人员从事执法辅助事务，协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。

　　在以往的暴力执法事件中，“临时工”是常常出现的“背锅侠”，一旦出事，一纸开除令便解决问题，而城管队伍中的“临时工”就是协管人员。

　　北京大学法学院教授姜明安表示，新的规定意味着，日后“临时工已开除”无法作为相关部门的免责牌，避免临时工“越轨办事”与用人单位逃避责任的现象。