群策群谏 话外冈

　　编者按

　　全国政协委员、国家住建部专家委成员 张鸿铭

　　明确规划定位 发展实力外冈

　　对于外冈镇的总体规划和详细规划，我抱着支持、赞赏的态度。在这个前提下，我想谈一下某些提法的准确性和精确性。

　　第一，关于外冈镇的功能定位。总规将外冈镇定位为，以新能源汽车相关产业为主导，以规模特色农业、郊野休闲旅游为支撑的新型宜居城镇，我建议改为，以新能源汽车零配件产业，或者主题制造业，特色农业，生态休闲业为主线的特色城镇。

　　第二，我极为赞赏嘉北郊野公园中原风景的提法，其实我们是含有人工加工的痕迹，但突出原风景是很有利的营销口号。而对于外冈的两个郊野公园，嘉北郊野公园和外冈郊野公园，我建议应该明确定位。外冈郊野公园以环保科普为导向，嘉北郊野公园以自然风光为导向，然后进行打包宣传。

　　对于外冈郊野公园的基本农田调节问题，我认为，虽然上海的建设用地不能有增量，而且要做减量，但是外冈有再生能源中心，如果做成以环保科普为主题的郊野公园，然后申请调减基本农田，增加建设用地，就有很充分的理由。

　　第三，外冈镇的发展定位当中的三个提法——活力外冈、田园外冈、人文外冈，有两个“外冈”要修正。“活力外冈”比较虚，其实“活力外冈”主要针对产业，所以建议改成“实力外冈”。这不是简单的咬文嚼字，而是针对外冈以后的发展，不搞空心化，发展实业。

　　而“田园外冈”讲的是一种风貌，但是我们要突出的主要特色包括生态景观、历史风貌等，所以建议改成“生态外冈”，含义更深刻。

　　第四，针对外冈工业园区的发展，我建议将其打造成主题园区，这与我们镇域的范围比较吻合，或者跟随、补充嘉北工业园区。在产业形态上，无论是互补、跟随还是补充，都要明确导向性。

　　对于新能源汽车零配件园区，要在产业链条上进行补充，形成以新能源为主题的纵向链条，做成国内无可替代的主题园区。

　　第五，总规提出，镇区更新和设计营造中，建设多样化的住宅类型。关于多样化，我建议，突出具有本土特色的住宅。哪里有本土特色，我们可以寻找传统，在这点上，苏州、杭州做得比较好。此外，应适度考虑提高覆盖率，进行分散性绿地设计。现在都流行楼盘中间建大绿地，我们要做的是把集中的绿地变成分散性绿地。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长 牛凤瑞

　　建设特色小镇 推进土地制度创新

　　目前来说，我们的小城镇发展已经进入一个新的阶段，这个阶段实际上分为四个方向：第一，特大城市近郊的功能小镇的建设；第二，正在向中小城市发展的县城镇；第三，在旅游、交通、地质等方面具有资源禀赋特点，或者以某种产业特色为主的小城镇建设；第四，属于农村区域性中心、经济文化中心的小城镇。目前来说，还没有达到大发展的阶段，可能在城市化的中后期才会到来。

　　外冈镇处于全国最有经济活力的长三角都市密集区，首位城市和次位城市的结合部，我们要进行以经济小镇建设为主题的深度城市化，或者说在高度城市化地区，进行农村现代化建设。

　　我特别赞成咱们现在搞“三集中”，其中重要的一项是农村宅基地的置换。这是目前体制下，效果最好、负作用最小的选择，但却不是最优选择。我建议，在农民宅基地置换过程中，应尽可能地割断农民跟原来土地宅基地的联系。

　　下面再谈谈在城市化推进过程中，土地制度改革问题。

　　目前城市化用地的扩张，面临几大阻力。首先是制度阻力，城乡土地制度不一致；第二，土地政策的阻力，有很多用途管制，而且地方权力非常小；第三，土地的用地计划，用地指标上限不让突破；第四，土地用途中，利益重塑造成的利益矛盾阻力。我想，归根结底还是理论和思想认识上的滞后造成的。

　　土地是资本、资产和要素，但不是一般的经济要素。土地的特征是自然资源。它除了发挥一般经济要素的作用外，还有几大功能，如社会再分配的工具和平台，宏观调控，同时，还是粮食安全和生态安全的载体。而现在的农村土地政策还有一个平衡城乡差异的功能。我们现在维护农民的土地权益，实际上都趋于这个目的。而随着经济社会的发展，城乡公平地分享城市化成果的时候，这个功能应该是逐渐淡化的。

　　所以未来土地制度的改革，应该着眼于土地多种功能、综合功能的发挥，而不是仅仅盯着提高土地效率。

　　我建议，在城市化推进过程中，土地制度创新不一定非要局限在城乡土地制度的二元体制内。现在城市土地是一元国有，将来城市化完成后，是不是能够变成城乡土地一元国有，或者全民所有。种地农民实行永佃制，跟目前国家的土地制度更好地衔接。

　　清华同衡规划院长三角分院总规划师、原苏州市规划局长 邱晓翔

　　好牌要一张一张打出去

　　外冈镇处于上海的边缘，对上海来说是个末端，但实际上，随着现代交通的发展，长三角地区城镇化的集聚，作为上海的末端，反过来却是面向江苏的门户。对于外冈今后的发展，我有如下建议：

　　第一，外冈这个门户，不是说宏观地面向江苏、太仓，要缩小尺度，其北边是太仓的南郊新城，西北是昆山的蓬朗，东南是嘉定主城区，南面是安亭，要在这个层面上研究外冈的区位优势。在有上海的政策和管理优势的基础上，外冈怎么跟周边的，特别是江苏的城镇竞争与合作，扬长避短，发挥外冈的优势。

　　第二，外冈有很多历史文化资源和生态资源，对下一步发展来说是很大的优势。可以借助“先有外冈再有上海滩，先有老外滩再有新外滩”这样一种品牌资源，再加上古代桥梁、寺庙、佛塔，打造一个文化外冈，把老祖宗留下来的历史文化，结合生态资源，利用好。

　　第三，作为再生能源的发展基地，要把生态上的优势转化为外冈的产业发展优势。可以合理地发展一些居住、休闲、度假产业，但是怎么把这些牌一张一张地打出去？生态环境优势是外冈手里的“王牌”。例如，今后除了房地产之外，还可以提供一些商务活动。但如果现在把土地都用完了，那么机会来的时候，手里可能没有牌了，所以要做好对资源的有序使用，把生态优势作为后发机遇。

　　第四，从区域发展的角度来说，随着交通网络的改善，轨道交通、有轨电车、高速公路的发展，外冈的影响力和吸引力就不再局限于原来的嘉定主城，可能到上海市区，也可能到太仓、南通。外冈镇，作为可以集聚十多万人居住和就业的宜居小城镇，如果可以提供适度的公共服务和商务服务设施，那么随着快速交通的发展，可以承接更多上海的溢出效应。

　　第五，我想谈谈怎样有效控制土地成本，体现分阶段发展需求。外冈要考虑的是，农村居民点撤并的过程中，怎样把撤并后的居民点，包括一些产业的集聚点，分阶段利用好，充分发挥土地的潜力和价值。居民搬了之后，不一定马上把土地平整复耕，可以进行阶段性的利用。规划图上呈现的都是稳定的颜色，不管是红的商业，还是黄的居住，还是咖啡色的产业，但在利用过程中可能会变颜色，这实际上体现了土地分阶段合理利用的价值。

　　最后，对于外冈的定位，我认为，无论是现代农业和郊野公园，还是再生能源基地、新能源汽车零配件产业，都可以用“绿色”来归纳引领，这是外冈的“新”和“特”，然后再进行对内对外营销发展。

　　中国社会科学院工业经济研究所产业布局室副主任 叶振宇

　　融合传统产业 培育新兴产业

　　首先，就总体规划对外冈镇在未来到2030年的发展定位，我想提几点建议。

　　第一，突出发展理念。最近国家披露了雄安新区这件大事，就把五大发展理念做为非常重要的点提出，所以我建议在做一个面向2030年的战略发展规划时，一定要突出五大发展理念，包括绿色发展，共享发展等。

　　第二，在上海与长三角趋于协同的大背景下，外冈有很多机遇要去把握。比如未来上海像北京一样，很多非核心功能可能会疏解出来，外冈是不是有机会承接，对此，规划上要有所体现。而且，整个长三角也是人口优化开发的地区，怎样探索小城镇发展模式，外冈可以给出适当高一点的定位。

　　第三，外冈的整个区位，处于嘉昆太三角的中心，具备很大优势。但是总规还是就外冈论外冈，实际上应该从一个大的区域看外冈，建议要对嘉昆太三个地区进行透彻研究，应该怎样去错位发展。

　　第二个方面想谈谈产业。既然外冈未来发展主要是围绕三大产业，新能源汽车零配件、农业、生态旅游。但是目前，这一二三产业实际上是分裂的，应该怎样融合发展，是下一步要考虑的。此外，汽车产业中，零配件产业大多都是中小企业，今后随着要素成本增加，或者是主机厂外迁，整个产业可能连根拔走。所以我建议，外冈要在培育新兴产业方面下工夫，提四点建议：

　　第一，上海今后在发展制造业这一块，外迁的趋势非常明显，而上海今后制造业的最终制造环节主要以母工厂形式存在。外冈应该把握机会，争取让母工厂在外冈落地。

　　第二，上海很多的众创空间都是很小的企业，而且有些企业非常有前景，估值也很高。这类企业一旦孵化出来后，要寻找更大的空间去落地，外冈可以借此做点文章。

　　第三，很多外地的知名民营企业、上市公司，都在北京、上海、深圳设计研发型总部。外冈生态环境好，商务成本比中心城区低，而且离中心城区近，我们可以吸引其他省份，包括一些中西部的民营企业、上市公司，来外冈设立类似上市公司驻沪的研发型总部。

　　第四，针对园区这块，利用再生能源中心设立以新能源为主题的公园，做成全国第一；其次，工信部每年都会认定特色产业基地，我们可以申请“新能源汽车零配件产业基地”这个帽子；最后，我们还可以打造虚拟产业园，或者和上海很多大学的科技园合作，挂他们的名字，让企业在外冈落地。

　　中国人民大学区域经济与城市管理研究所教授 姚永玲

　　协调资源要素 让一加一大于二

　　从整个规划来看，立足点仍然只是针对于外冈，事实上，我们的眼光应该更远一点。外冈处在嘉定-昆山-太仓的中心，要体现这个中心，要考虑怎么跟上海衔接，怎么跟昆山太仓衔接。外冈镇是最低一级的区域单元，只有跟周边大的区域衔接、协调，才有出路。而我们嘉定区的总体规划也提出要打造“三心”，即科创中心、生态绿心、服务核心。从这个角度看，外冈应该怎样做？

　　首先看生态绿心，在工业用地和建设用地如此紧张的情况下，外冈拥有非常宝贵的两片绿地，包括大片的农业用地和郊野公园绿地，不但对于嘉昆太地区，甚至对于上海乃至长三角来说，都很难得。而且绿心的级别很高，是市级的。但是，这样一片绿地，如果只是通过简单的旅游来获得收益的话，肯定没有搞房地产，建设工业园区收入多。在比较收益不同的情况下，怎么让绿心一直持续下去？

　　现在应考虑的是，既要保证生态功能，还要让生态功能发挥出基本与周围其他地价持平的效果，才能良性循环。例如引进一些园林公司来经营，有很多园林公司做得非常好，它会在保证生态的基础上，充分发挥土地收益。对于农业用地，可以变成农业试验田、创意型农业，或者开办亲子活动及其他一些收益更高的活动等。

　　第二，产业方面。外冈北边的工业园区相对来讲比较传统落后，南边的新能源汽车产业园区比较有引领性，尤其在新能源方面，虽然规模还比较小，但可以和周围产业园错位发展，而北部工业园区怎样错位？可以在传统工业基础上，着重在某一方面、某一产品上精益求精。产业定位怎么跟周围地区从空间上和谐起来，这是要考虑的。

　　第三，从要素方面看，要增加人口总量。为了解决主城区过于拥挤的问题，主城区人口往郊区迁移是规律，而且随着产业发展、低端产业转型升级，人数肯定会增长，所以不能在规划中一味强调调控人口、人口减量。人口是一个要素，其不但是消费者也是劳动力。还有就是人才的问题。打造科创中心需要有区位优势，包括自然环境、交通、公共服务等，所以要吸引想要的要素过来，就要提供相应的区位条件。

　　第四，区域之间各要素的协调。我们要突破做规划的老路，突破传统产业有什么就生产什么，应该将现有的资源要素协调起来，发挥一加一大于二的效果。例如，环境、文化可以跟产业互相服务、借势，让其中一个要素产生的效益能因为另外一个要素的存在，提升更多的价值。然后来看景观的和谐。在打造特色小镇方面，可以跟产业相互借势，比如产业工人，他们可以居住在特色小镇中，而不是工业区和特色小镇“两张皮”，这也是吸引创新人才的一个因素。

　　上海市规土局总规处副处长 蔡颖

　　总规编制重在协调、强化和落实

　　外冈镇的总体规划编制周期比较长，因为其间上海市的新一轮城市总体规划正在编制，嘉定区的总体规划也在同步推进，一定程度上影响了外冈镇的总规，但是目前总规已经进入到初步方案阶段。对此，我想谈三点看法：

　　首先，要强化和落实。一是落实全市总规对整个嘉定区，特别是北部地区总体的要求；二是落实城市总规里提到的“城镇圈”概念，也就是在全市的城市空间里面，外冈今后承担的功能，可能会借助于嘉定新城对它的辐射和支撑。无论从产业、公共配套还是历史文化的传承上，随着成果的进一步稳定和优化，能够从城镇圈角度做进一步的对接。

　　其次，做好两方面的协调。一是生态空间协调。外冈镇区的东面是非常有特点的郊野公园，西面未来想着重打造更加生态化、原始化的生态空间。所以要考虑如何处理好整个镇区发展，生态区域的协调。二是产业协调。南北两块产业空间相当大，但产业定位是什么？南面这块要协调和安亭之间的关系，北面和嘉北工业园区之间的关系。

　　最后，要进一步强化综合交通体系，对外有一些骨干性的道路需要，包括太仓和昆山，包括和嘉定主城区等。另外，就是镇域自身的综合交通体系，不单是轨道交通，也包括常规公交。总规中提到，轨道交通现在是“一张网多模式”，提到了“城际线”，城际线和外冈的关系要考虑。此外还有局域线，也就是中运量的交通，应该在总规里加以明确。中运量、局域网系统可以和城际轨道交通系统有效对接，而且灵活性更强，能够解决镇域交通的燃眉之急。