以供给侧结构性改革 推进新型城镇化发展

　　以供给侧结构性改革推进新型城镇化是适应和引领经济发展新常态的客观要求。推进新型城镇化不仅能扩大总需求、拉动经济发展，也是供给侧结构性改革的重要内容。以供给侧结构性改革的理念提升新型城镇化水平，创新城镇化的要素供给、制度供给和空间供给，着重解决劳动力要素供给下降、土地利用效率地下、制度要素供给不完善、空间供给不合理以及农业转移人口“进得来”“留得住”“转得出”和“过得好”等问题，最终才能实现以人为核心的城镇化。

　　从供给侧角度看困境

　　近年来，辽宁省在推进新型城镇化发面取得了显著成绩。2015年，辽宁省常住人口城镇化率达到67.4%，高于全国56.1%的平均水平，在各省份中位居前列，形成了完整的城镇化空间格局，基础设施配套日趋完善，公共服务体系逐步健全，综合承载能力不断提高，城乡居民的居住条件和生活环境不断改善。但从供给侧结构性改革角度来看，辽宁省城镇化发展还面临着以下问题。

　　劳动力要素供给下降。2015年辽宁省18-60岁劳动年龄人口数量为2751万人，较2010年减少183万人，同时期18岁以下人口数量减少47.3万人，劳动力数量持续下降，劳动力素质也无法适应经济发展的需要。2015年辽宁省老年人口抚养比已达16.81%，高于全国平均水平2.48个百分点，同时期少年儿童抚养比仅为13.86%，低于全国平均水平8.77个百分点，劳动力要素供给持续下降不仅影响了城镇化的质量，也带来了诸多社会问题。

　　土地利用效率与新型城镇化要求不匹配。2007—2015年间辽宁省城镇建成区面积增长28.39%，远高于城镇人口16.0%的增长幅度，土地集约利用程度不高，部分地区过度推进新城新区建设，致使土地利用较为粗放，土地闲置问题日趋严重。据初步统计，全省各类新区（新城、新镇）共有225个，总体数量偏多。新区建设需投入大量资金，政府多以负债形式融资，债务压力较大，同时导致房地产库存压力不断增加，截止2014年底，全省房屋存量48115.49万平方米，占全国的7.74%。改善土地要素供给结构，提高土地利用效率将成为辽宁省新型城镇化发展的关键所在。

　　制度要素供给有待完善。在户籍制度方面，辽宁省取消了农业户口与非农业户口之分，但附加在户籍上的权益没有及时统一，仍按照原来农业户口和非农业户口享受不同待遇；在就业服务方面，辽宁省农业转移人口在就业培训、就业援助等方面虽享有与城镇劳动者平等的权利，但培训的针对性和实效性不强，多以短平快的培训为主，难以达到企业用工需求。供给制度改革滞后已经成为制约辽宁省新型城镇化发展的重要瓶颈。

　　产业供给难以满足城镇发展需要。根据辽宁省统计局的企业抽样调查数据，辽宁省41个工业行业中，31个行业存在不同程度的产能过剩，产能利用率明显低于80%的合理水平。各市产业多以冶金、石化等原材料粗加工为主，新兴战略性产业发展滞后。各市发展缺乏合理分工，产业发展同质化现象严重。产业供给不合理造成城市不能有效吸纳外来人口，更不能形成有效的产城融合。

　　城镇空间供给结构不合理。城市群竞争力不强、特大城市不大，小城市发展滞后和小城镇特色不鲜明既是辽宁省城镇空间布局存在的主要问题，也是辽宁省城镇发展的短板。辽中南城市群是辽宁省乃至东北地区的经济核心，但也是老工业基地矛盾和问题最突出的区域，存在产业结构失衡、人口集聚性不高、整体关联性较弱的问题，与珠三角、长三角等城市群相比，在经济总量、人口密度、产出密度等方面存在较大差距。从人口规模、生产总值、人均GDP、社会消费品零售总额等数据来看，沈阳、大连与国内主要城市相比，无论是经济总量还是综合竞争力差距都很明显。辽宁省20—50万人口的小城市发展相对滞后，在辽宁省31个设市单元中(14个地级市和17个县级市），城区常住人口20—50万的有11个，仅占城市总量的35.48%，与东部沿海地区主要省份相比明显偏少（山东24个，占50%；江苏17个，占44.74%）。辽宁省县城整体规模较小，建设水平相对较低，全省44个县（市）的城区总人口平均值为14.5万人，有34个县（市）的城区总人口不足20万人。辽宁省小城镇发育不足、特色不鲜明、整体建设水平较低，平均规模只有5964人，近90%的小城镇人口在1万人以下，以农贸型为主，特色产业和文化小镇数量很少。

　　凭供给侧改革寻出路

　　新型城镇化是各类生产要素在不同行业、不同空间优化的过程，离不开供给侧结构性改革的助推。以供给侧结构性改革推进辽宁省新型城镇化，既是适应外部条件变化的需要，也是辽宁省发展阶段的现实选择。供给侧结构性改革有利于推进新型城镇化，新型城镇化的实施不仅可以制造需求，还能提供劳动力、土地、资金等要素供给，进一步支撑供给侧结构性改革。

　　完善新型城镇化的劳动力要素供给。从提高劳动生产效率、加强劳动力专业技能两方面完善辽宁省劳动力要素供给。鼓励进城落户农民参加就业培训，提高就业创业能力和职业素质，加强农民工就业培训；解决农民工子女上学问题，增加人力资本投资。至2020年，提升农民工随迁子女义务教育比例至99%以上，提升失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率至95%以上。

　　完善新型城镇化的土地要素供给。健全节约集约用地制度，以供给引导和制约用地需求。推进农村土地管理制度改革，做好集体土地所有权和使用权登记，探索农村土地抵押融资的具体措施，建立宅基地使用权流转市场。构建有利于农村土地增值、农民权益保障的良性机制。鼓励农村土地向农业生产大户、农村生产合作社、农民协会、农业龙头企业集中，实现农业生产的规模化、产业化、机械化，逐步转变农民为农业产业工人。加强重点镇建设，在土地指标及项目安排上对辽宁省88个重点镇的建设发展予以扶持。

　　完善新型城镇化的制度要素供给。推进供给侧结构性改革，需要系统性的制度创新，在新型城镇化各项体制机制方面，通过实施居住证制度，努力实现基本公共服务向常住人口全覆盖，逐步实现城乡养老保险和医疗保险对接并轨，促进有能力在城镇就业和生活的农业转移人口进城落户。严格控制沈阳、大连两市人口规模，建立积分落户制度，合理放开鞍山、抚顺、本溪等市的城区落户限制，有序放开丹东、锦州、营口、阜新、辽阳、铁岭、朝阳、盘锦、葫芦岛等市的城区落户限制，全面放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇落户限制。完善新型城镇化的住房制度要素供给，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，完善住房供应体系，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

　　完善新型城镇化的产业和资本供给。强化城镇化产业支撑，促进产业和就业协调发展，以产兴城、以城聚产、产城互动，加速人口和产业聚集，为新增城镇人口提供充足的就业岗位。加快现代农业发展，实现农业生产的规模化、产业化、机械化，逐步将农民转变为农业产业工人；通过工业产业扩散促进县城等中小城镇发展；加强服务业集聚区建设，完善城市服务功能。促进产城融合发展，按照产业集聚、资源节约、生态环保的原则，积极推动区域产业分工和协同发展，引导企业向园区、园区向城镇集中。支持大连金普新区、沈抚新区等新城新区从产业结构、空间布局、基础设施和环境风貌等方面着手，完善城市功能，尽快形成区域内体制改革引领区、产城融合示范区。在资本要素供给方面，一要完善财政转移支付制度，提高基层政府基本公共服务供给能力，逐步缩小地区间财力水平的差异，推进辽宁省基本公共服务均等化进程；二要探索城镇化市场化运作模式，研究推进政府购买服务方式促进企业进入城市基础设施建设领域，鼓励采取公私合作（PPP）模式，开展供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、轨道交通等基础设施项目试点。

　　完善新型城镇化空间供给。按照补短板的要求，优化城镇空间布局，形成以辽中南城市群为主体形态，以沈阳、大连中心城市为引领，以主要县城、重点镇和特色镇建设为补充，以交通基础设施网络和生态网络为依托的结构优化、等级分明、科学协调的新型城镇化空间格局。

　　完善新型城镇化空间结构，将辽中南城市建设成为辽宁省参与东北亚国际竞争的载体。整合沈阳经济区和辽宁沿海经济带两大国家战略，形成以沈大城镇轴为主体，以沈阳、大连两大核心城市为龙头，沿海和腹地发展互动的辽中南城市群。辽宁省应抓紧编制《辽中南城市群发展规划》，积极争取把辽中南城市群纳入国家发展战略。以规划引领城市群建设，在城市功能定位、产业协作、环境治理、市场体系建设、要素流动、资源共享等重大问题上达成共识，打破城市间壁垒,避免城市建设的盲目性和雷同性。以辽中南城市群为空间载体，支撑东北老工业基地振兴，促进城市群内部的一体化和城乡融合，带动辽宁省的新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化协同发展。

　　提升中心城市辐射带动能力。沈阳市加快提升国际化程度和国际竞争力，建设国家装备制造业基地，重点建设沈抚、沈本、沈铁连接带，推进沈抚同城化发展和沈本新城建设，推进沈铁“城际快速公交”的开通。大连市以大连都市区为依托建设区域性中心城市，以国家级“金普新区”建设和创建自由贸易区为契机，扩大港口集群优势，强化空港和海港的协同发展，建设东北亚航运中心。

　　补强县城发展短板。完善县城功能，加强市政基础设施和公共服务设施建设，引导教育、医疗等公共资源配置向县城倾斜，积极探索初中进县城，增强对农村转移人口的吸纳能力。鼓励引导大中城市产业向县城梯度转移，加强县城的轨道交通、高速公路等现代基础设施联接，为县城融入城市群创造条件。制定财政转移支付、土地指标分配等优惠政策，支持县城发展。逐步优化昌图县、庄河市、瓦房店市、海城市、新民市、彰武县、绥中县、凤城市、鲅鱼圈区和凌源市等城镇断裂点的空间布局，实现区域协同发展。

　　建设重点镇，培育特色乡镇。在政策、土地及项目安排上扶持辽宁省88个重点镇建设和发展，以产业结构调整促进重点镇发展，引导农产品深加工企业布局，发展服务业，为乡村旅游做好配套，加强高速公路等现代基础设施建设，为重点镇融入城市群创造有利条件，增强对周边农村地区的辐射带动作用；加强特色镇建设，充分挖掘自然和文化资源，结合区位条件、资源禀赋、产业基础和民族特色，通过规划引导、市场运作，通过培育创建，力争建设50个产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色乡镇。

　　（刘志虹系辽宁省城乡建设集团董事长、教授级高工；马廷玉系辽宁省委省政府咨询决策委员会委员、辽宁省城乡建设规划设计院副院长、研究员；刘人龙系辽宁省城乡建设规划设计院工程师）