规范城管执法 填补执法“缺位”

　　3月30日，住房城乡建设部发布《城市管理执法办法》（以下简称《办法》），从执法范围、执法主体、执法保障、执法规范、协作与配合以及执法监督等六方面，全方位对城市管理执法活动进行了规范。该《办法》将从2017年5月1日起正式实施。

　　首部城管执法部门规章出台

　　自城管执法部门成立以来，我国还没有一部有关城管执法的独立法规，单独立法的缺失导致城管执法队员处境尴尬，城管工作没有明确的法律规范，一定程度上给城市管理执法带来了困难。

　　《办法》的出台，有利于进一步推进城市执法体制改革，努力开创城市管理工作新局面，逐渐形成权责明晰、管理优化、执法规范的城市管理体制。

　　北京乐通律师事务所总负责人张宏伟认为，从2015年起，国务院接连发布关于推进城市管理执法体制改革等若干文件，表明我国推进城市管理执法规范化的决心。《办法》虽在法律位阶上属于部门规章，法律效力相对有限，但是意义仍旧重大，它为城市管理执法行为提供了依据。

　　执法范围精细化

　　此前，全国各地均按照2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》进行相对集中行政处罚权的工作，其规定的执法范围是“7+X”（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通+省、自治区、直辖市政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权），但由于国家对“X”并没有作出具体的规定，在一定程度上导致城市管理的规范性、统一性不够，影响城管执法的效率和形象。

　　《办法》把城管执法的范围明确为包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关的部分行政处罚权。

　　此规定是对城市管理的执法权限范围进一步限定，既避免了各地方政府给城管执法部门布置超出执法范围的工作，又有助于解决城管执法不作为的问题。

　　执法标志标识统一化

　　长期以来，我国城市执法的地方性占据主导，缺乏统一的规划和规范。各个城市的城市管理执法机制、规范不统一，执法标准也不一样，严重影响了城市管理执法队伍的形象。

　　《办法》对统一执法标志标识作出了规定。第二十条规定，城市管理执法主管部门应当按照规定配置执法执勤用车以及调查取证设施、通讯设施等装备配备，并规范管理。第二十一条规定，城市管理执法制式服装、标志标识应当全国统一，由国务院住房城乡建设主管部门制定式样和标准。第二十三条规定，城市管理领域应当建立统一的城市管理服务热线。第三十二条规定，城市管理执法应当使用统一格式的行政执法文书。

　　这些规定使全国城管执法队伍逐渐统一化，有助于增强城管执法队伍的权威性，有望解决执法程序不当、执法人员被假冒等问题。

　　北京市房山区城市管理执法局相关人员表示，此次《办法》的出台十分及时，将有助于解决各地城管部门各行其是的执法现象，改善执法效果。

　　执法主体规范化，需持证上岗

　　城管部门不仅有属于正式编制的城管执法人员，此外还有为加强部门执法力量而聘任的协管人员。城管协管员是城管队伍的重要补充，然而协管员也曾出现不规范行为。《办法》对城管执法以及协管人员从事执法辅助事务作出了新规定，不仅要求严格招录程序、资格条件，还规定协管人员产生的法律后果将由本级城市管理执法主管部门承担。

　　《办法》第十七条规定城市管理执法人员应当持证上岗，城市管理执法主管部门应当定期开展执法人员的培训和考核。第十八条规定城市管理执法主管部门可以配置城市管理执法协管人员，配合执法人员从事执法辅助事务。协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。城市管理执法主管部门应当严格协管人员的招录程序、资格条件，规范执法辅助行为，建立退出机制。

　　这些规定将有利于规范城管执法和执法辅助行为，也有望帮助解决城管人事制度规范化不足的问题。

　　执法程序完备化，力求合法公正

　　由于城管执法本身的特点，城管执法往往要和被执法对象发生面对面的行政强制行为，且执法对象常为社会弱势群体。因此，城管部门在执法时易遭受社会反对，陷入争议。

　　《办法》第二十五条规定，城市管理执法主管部门依照法定程序开展执法活动，应当保障当事人依法享有的陈述、申辩、听证等权利。第二十八条规定，城市管理执法主管部门应当依法、全面、客观收集相关证据，规范建立城市管理执法档案并完整保存。城市管理执法主管部门应当运用执法记录仪、视频监控等技术，实现执法活动全过程记录。第三十一条规定，城市管理执法主管部门应当确定法制审核机构，配备一定比例符合条件的法制审核人员，对重大执法决定在执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、法律适用等方面进行法制审核。

　　这些规定都使城管执法活动尽可能合法、公正，有利于减少执法过程中可能出现的暴力执法、“钓鱼执法”等违法违规行为，促使公民享有在法律程序以内表示不满、提出意见、维护自身权益的机会，有助于增强城管执法的可接受性。

　　北京市西城区景山社区的居民告诉记者，城管部门的执法行为一方面会直接影响城管在群众心中的印象，另一方面若是执法程序规范了，我们群众才会主动配合，真正信任和支持城管队伍的工作。

　　多部门联合执法，提高执法效率

　　多部门联合执法可以使各相关职能部门充分发挥自身优势，在开展好本职工作的同时，合理运用现有资源与各部门开展合作，及时互通信息，提升有效情报的综合运用水平。

　　如自2012年12月起，北京市房山区城管执法监察局结合各类专项执法工作，联合公安、消防、交警、工商、环保等部门开展的联合执法活动，强化协作，密切配合，有效提升了执法成效。

　　《办法》第三十五条规定，城市管理执法主管部门应当与有关部门建立行政执法信息互通共享机制，及时通报行政执法信息和相关行政管理信息。《办法》第三十七条规定，城市管理执法主管部门在执法活动中发现依法应当由其他部门查处的违法行为，应当及时告知或者移送有关部门。

　　这些规定对于实现各部门之间资源和优势互补，提高执法效率具有积极作用，有望解决城管执法效果不佳的问题。

　　中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧表示，城市管理体制改革既要做好制度设计，又要注重提升城市管理执法效率。实行多部门联合执法，整合各城市管理部门的资源，有利于全方位、立体化、无缝隙治理城市管理问题，实现职能整合，优势互补，提升执法成效。

　　加强执法监督，追究法律责任

　　强化城管执法的监督问责，以促其规范、文明、廉洁、高效执法。一方面实行执法公开，加强社会监督；另一方面，明确城管执法依据、程序和各类违法行为的处罚标准，以震慑违法行为。

　　《办法》对执法监督也做了相关规定。第三十八条规定，城市管理执法主管部门应当向社会公布投诉、举报电话及其他监督方式。城市管理执法主管部门应当为投诉人、举报人保密。第三十九条规定，城市管理执法主管部门违反本办法规定的，由上级城市管理执法主管部门或者有关部门责令改正，通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第四十条规定，非城市管理执法人员着城市管理执法制式服装的，城市管理执法主管部门应当予以纠正，依法追究法律责任。

　　加强执法监督，对于解决城管执法中政务信息不公开、责任主体缺失和处罚标准不明确等问题具有一定的积极作用。

　　城管大事记

　　2015年12月

　　国务院下发《中共中央国务院关于深入推进执法体制改革、改进城市管理的工作意见》，适应社会发展形势，从理顺管理体制、强化队伍建设、提高执法水平、完善城市管理、创新治理方式、完善保障机制、加强组织领导方面积极做好城市管理工作。

　　2016年2月

　　《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布，其中要求改革城市管理体制，明确中央和省级政府城市管理主管部门，确定管理范围、权力清单和责任主体，理顺各部门职责分工。

　　2016年10月

　　住建部下发《住房城乡建设部关于设立城市管理监督局的通知》，设立城市管理监督局，建立健全城市管理协调机制和考核机制，全国城管有了“娘家”。

　　2016年11月

　　住建部下发的《全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动方案》要求，加强城管执法法治建设，强化城市管理执法队伍建设，着力提高全国城市管理执法队伍的政治素质和业务水平，转变工作作风，树立崭新形象。

　　2017年2月

　　住建部、财政部联合印发《城市管理执法制式服装和标志标识供应管理办法》，推进城市管理执法队伍在全国范围内的统一着装，到2017年底，实现执法制式服装和标志标识统一。

　　2017年3月

　　住建部印发《城市管理执法办法》，将于5月1日正式施行。