全面深化执法改革 打造阳光与法治城管

　　中央全面深化改革领导小组第三十一次会议于2016年12月30日召开，习近平总书记指出2017年是全面深化改革向纵深推进的关键一年，要统筹协调各方面改革工作，完善抓落实的工作机制和办法，把责任压实、要求提实、考核抓实，推动改革落地见效。

　　会议审议通过了《推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点工作方案》等一批具有标志性、关键性的重大改革方案。城管执法是行政执法的重要组成部分，落实城管的行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下简称“三项制度”），对于促进城管执法公开透明、合法规范，保障和监督城管部门有效履行职责，维护人民群众合法权益，具有重要意义。

　　全国多个地方城管贯彻落实中央要求，已不断开展“三项制度”的试点，并总结可复制可推广的经验做法，打造阳光与法治城管。

　　落实行政执法公示制度

　　主动接受社会监督

　　落实行政执法公示制度，要求城管部门及时主动向社会公开有关执法信息，城管执法人员在执法过程中要主动表明身份，接受社会监督。落实行政执法公示制度重在打造阳光城管，主动接受社会监督，让城管执法在阳光下运行。

　　城管落实行政执法公示制度，关键是落实以下三项要求：

　　（1）加强事前公开。结合政府信息公开、权责清单公布等工作，在城管执法网站等渠道，公开执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、监督方式等执法信息，并健全公开工作机制，实现动态调整。同时，要编制并公开执法流程、服务指南，方便群众办事。

　　（2）规范事中公示。城管执法人员在执法现场要佩带执法证件，出示有关执法文书，并告知执法相对人。

　　（3）推动事后公开。探索城管执法决定公开的范围、方式，完善公开信息的审核、纠错机制。

　　最佳实践：北京城管“四公开、一监督”。

　　北京市城管局于2014年7月制定《北京市城市管理综合执法“四公开一监督”工作实施意见》，牵头开展“四公开、一监督”工作。2016年7月，北京市城市管理综合行政执法协调领导小组发布《关于进一步推进北京市城市管理综合执法四公开一监督工作的通知》，进一步明确“四公开、一监督”工作要求，深化城管监督管理工作进程。

　　2016年1月起，北京市城管局官网开设“四公开、一监督”专栏，依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制，每月定期发布“四公开、一监督”工作通报、工作信息和动态。

　　具体而言，“四公开”包括：（1）公开城市管理责任部门清单；（2）公开责任部门的执法职责和查处标准；（3）公开责任部门的城市管理网格化机制及责任人；（4）公开责任部门“月检查、月曝光、月排名”的城市管理执法数据。“一监督”是指市区两级城管执法协调办责成环境秩序联合督导检查组和城管督察队，监督各区县政府、地区管委会、职能部门、执法部门城市管理工作履职情况，充分发挥综合监管作用。

　　北京城管“四公开、一监督”工作通过主动促进城管执法公开，有利于加强城管执法监督，运用群众力量监督城管规范执法，提升城管执法的社会认可度。

　　落实执法全过程记录制度

　　规范城管执法程序

　　落实执法全过程记录制度，要求城管部门通过文字，音像等记录方式，对立案、调查、取证、审查、决定、送达、执行等执法活动进行记录，实现全过程留痕和可回溯管理。落实执法全过程记录制度重在规范城管执法程序，监督城管执法人员的全过程执法行为，并为城管举证倒置留痕。

　　城管落实执法全过程记录制度，关键是落实以下四项要求：

　　（1）规范文字记录。把城管执法文书作为全过程记录的主要载体，根据执法的种类、场所、阶段等规范执法文书的制作，确保执法文书和案卷完整准确，合法规范。

　　（2）推行音像记录。对现场检查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、留置或公告送达等容易引发争议的城管执法活动，要逐步实现音像记录全覆盖。涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，必须进行音像记录。

　　（3）推进信息化建设。积极利用大数据、云计算、物联网等信息技术，结合办公自动化系统建设，探索成本低、效果好、易保存、不能删改的音像记录方式，提高城管执法记录的信息化水平。

　　（4）强化记录实效。建立健全执法全过程记录信息收集、保存、管理、使用等工作制度，充分发挥全过程记录信息在案卷评查、执法监督、评议考核、数据统计分析等工作中的作用。

　　最佳实践：北京城管科技保障全过程记录。

　　北京市城管执法局和北京市技术监督局共同编制的《城市管理综合行政执法装备技术规范》于2006年出台，对北京城管执法系统装备的分类、技术要求、标志等提供了可依据的装备配备标准。这是全国城管系统首次对执法装备进行技术规范。

　　北京城管系统按照《城市管理综合行政执法装备技术规范》的要求，为基层执法队配备执法记录仪等执法装备，对执法过程进行全程取证，保证和监督执法队员规范执法，在很大程度上避免了相对人的过激行为和后期恶意投诉。

　　目前，北京多个区县城管执法局都严格贯彻市局对执法取证设备的使用要求，为每一名执法人员都配备了单兵执法记录仪，并要求在日常执法过程中一定要携带执法城管通、执法记录仪、照相机、摄像机等执法取证设备，在执法过程中全程录音、录像，确保录音、录像的完整性。执法队执法取证后，由专人负责对相关影像资料的保存、备份，并对执法现场、执法整改前后对比情况等视频进行收集整理，及时上报。

　　落实重大执法决定法制审核制度

　　依法依规执法

　　落实重大执法决定法制审核制度，要求城管部门作出重大行政执法决定之前，由法制审核机构或法制审核人员进行法制审核，未经法制审核或审核未通过的，不得作出决定。落实执法决定法制审核制度重在保障城管合法行政，确保每项重大执法决定必须经过合法性审查，守住法律底线，依法依规执法。

　　城管落实重大执法决定法制审核制度，关键是落实以下四项要求：

　　（1）落实审核主体。城管部门应当确定法制审核机构，配备一定比例符合条件的法制审核人员，以适应执法决定审核工作任务的需要。城管部门可以结合政府法律顾问制度，采取政府购买服务等方式，充实法制审核力量。

　　（2）确定审核范围。结合执法层级、所属领域、涉案金额、社会影响等因素，确定重大执法决定的范围。

　　（3）明确审核内容。针对不同执法行为，明确具体审核内容，重点审核执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定和法律适用等。

　　（4）细化审核程序。根据城管部门的实际情况，明确重大执法决定法制审核的工作流程、审核方式、时限要求、法制审核意见与拟处理意见不一致的协调决策机制。

　　最佳实践：深圳城管“法制员”制度与“律师驻队”模式相结合。

　　为规范深圳市城市管理行政执法行为，推进依法行政，深圳市城市管理行政执法局结合深圳市城市管理执法实际，于2015年8月制定《深圳市城市管理综合执法法制员管理规定》（以下简称《规定》）。

　　《规定》要求各级城管执法单位应当设置专职法制员，负责法制工作，对执法行为进行法律审核、监督和指导。同时，《规定》明确法制员的任职要求、任免机制、培训流程、权利职责、奖惩等制度要求，从制度上完善执法内部监督机制，规范行政执法行为，防止和及时纠正不当执法行为，提高执法效能，推进法治城管建设。

　　此外，深圳城管还通过政府购买服务的方式，引入驻队律师，与法制员制度相结合，充实法制审核力量。法制员在负责所在单位行政执法案件初审工作的同时，与驻队律师共同参与重大案件的集体讨论，协助办理涉及所在单位的行政复议、行政诉讼、国家赔偿和听证工作；并由法制员负责与法律顾问单位、驻队律师的沟通、联系、考评工作，实现法制员制度与“律师驻队”模式的有机结合。

　　习总书记强调，“要把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准”。推行行政执法公示制度、建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度是党的十八届四中全会部署的重要改革任务，是全面依法治国的重要制度保障。

　　落实三项制度是2017年全面深化城管执法改革的关键之举，全国城管部门应在先进试点经验的基础上，以人民群众为出发点，结合部门实际情况，逐步开展三项制度改革，打造阳光与法治城管。

　　（作者单位系中国人民大学危机管理研究中心）