管制不改革，城市就没希望

　　城市的内涵是密度，人会往人多的地方靠。所有人在一个不大的空间里活动，就会带来一个问题：所有人的活动都会受到干扰，我的活动会影响到你，而且密度越高，这个挑战就越大。

　　这类问题的处理要有一定的规则，城市社会比乡村社会更严格、更复杂，而且这些规则一定会有滞后性。随着技术、经济和观念的变化，这些规则是不是应该相应地改变？这个问题，影响着一个城市能否健康发展。

　　这涉及几种不同的看法：一种是强调要严格管理，这样城市就没有多少自由可言；另一种是城市虽然有严格的规则限制，但还是要保障自由。城市社会会面临很多的问题，没有谁可以事先完全知道该怎么处理。如果在城市的发展过程中，仅仅强调自上而下的规则和法治，不强调自主性、创造性、创新性以及企业家精神，找不到一个平衡点，即使这个城市有规则，那它也是僵硬的、不适合长远发展的。

　　我认为，城市还是需要自由的。如果没有迁移的自由，就没有城市。这个问题到今天还没有完全解决，不准土地流转、资金流转、技术和想法流转，就不会有城市的形态。我们必须承认自由，并且要以不妨碍他人自由为前提。处理复杂的问题时，要保障各方面的利益，我们要增加很多以往没有经验和知识。1916年，纽约市开始实行分区制，通过了全美第一个全面的分区制法规，2016年正好是第一个城市规划法通过100年。我在哥伦比亚大学访问期间梳理了纽约市的发展变化，有很多总结、回顾和讨论。我发现，城市发展没有管制不行，没有管制改革更不行。

　　为什么管制改革很重要，没有管制不行，没有管制改革更不行？1916年，美国新兴行业都在发展，纽约作为一个有吸引力的城市，人口密集，楼越盖越高。楼高了之后会出现什么问题？那就是经济学里讲的邻里效果。太高之后会影响邻居房屋采光，这个问题到最后甚至可能会变成社会冲突，而且会挑战原来土地所有权的概念。这种冲突怎么解决？1916年的分区制就诞生了。纽约市当时划分了居住区和商业区，分区之后，对楼房的建设高度有严格要求。人口集聚，地价贵就分摊地价，开发商再想加高怎么办？当时的一个办法是，商业区的楼房盖到一定高度后就要收缩，往里抽一个尖顶，目的就是要让阳光洒到街道上来，不能因为你要建高楼，就让你的邻居永远见不到天日。

　　但是，随着时间的推移，问题还是会不断出现。伴随着电梯、通讯等技术的不断发展，时代的变化要求1916年通过的法律要随之调整。为什么企业家精神很重要？因为法制就是守法，写什么就照什么办，这会丧失未来发展的动力结构。但总有些人例外，法制是过去定的，今天有新的情况能否变通一下？标志事件就是，当时美国一家公司要盖一栋楼，设计师是德国人，是包豪斯学校的总监。包豪斯学校的设计特点就是追求简洁和实用，这样的设计理念跟1916年的分区制法规是有冲突的。根据当时的法规，楼房超过一定高度再盖高，就要往里收缩，收缩后的建筑更多的是观赏性，缺乏功能性。如果建筑没有了功能性，对包豪斯学派来说，是不能接受的。由于长期战乱，人们认为方方正正、线条清楚的建筑物更踏实，加之战后大量人口需要居住在永久性的建筑里，去掉花拳绣腿和装饰，就成了潮流。这个矛盾怎么解决？盖房子的业主找到一个妥协的办法。当年要求房子缩回去是为了让阳光进来，那么，用别的办法让阳光射进来就可以了。当时的做法是，这个地只盖一半，剩下一半开放给纽约市民作为公共广场，但房子要盖的高一点。为此，建筑商和政府谈判非常辛苦，但后来这个楼成为了纽约市的地标。正因为门口有一个对所有纽约市民开放的小公园，整个帕克大道都发生了变化。而此时，社会已经产生了大量的新技术、新想法和新变化，纽约市当局基于这个案例修订了1916年的法规。建筑商向公众开放1平方米土地，就可以向上增加10平方米的建筑。建筑商可以通过向公众开放更多公共空间，换来更高的开发空间。这样，就可以很好地控制容积率，为市场的需求、业主的利益、公众的利益找到了一个平衡点。

　　人口高度密集的地方一定要有规矩，这个规矩一定要有严肃性。但是，随着技术、生态和观念的变化，规矩一定要有自我再生的能力。再生能力离不开世界各方的参与，不能因为某个信息来源就把事情定了，一定要多方互动。我在参观纽约博物馆时发现，很多市民参与了城市建设并提出了意见和建议。市民参与城市设计的规则，总体来说就会比较容易自觉的去遵守。这样做，才能在秩序和动力、活力和有序之间找到更好的平衡点。

　　（本文系根据北京大学国家发展研究院教授周其仁在以“中国城镇化的转型与新生——《中国城市综合发展指标2016》”为主题的思客会上的发言整理）