强化法治基础，统一规范执法

　　2016年11月17日，住建部下发的《全国城市管理执法队伍“强基础、转作风、树形象”专项行动方案》要求，加强城管执法法治建设，强化城市管理执法队伍建设，着力提高全国城市管理执法队伍的政治素质和业务水平，转变工作作风，树立崭新形象。 

　　“依法依规，规范执法”是强化城管法治基础的重要举措。城管周刊在总结全国城管在“依法依规，规范执法”方面的实践情况时发现，城市管理法律法规、城管执法细则、城管执法范围与权限、城管执法标志标示和执法人员着装标准、城管执法人员编制身份等仍未统一规范，多地城管执法规范性问题亟待重视。

　　建立健全国家层面的城管执法法律法规

　　当前，国家层面的城管执法法律法规尚未建立健全，城管实际上是“借法执法”。在城管执法管理中，各级城管部门操作的主体法规为国务院1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)和2011年《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)。《行政处罚法》第16条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《行政强制法》第17条规定:依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。 

　　很多地方人大和城市人民政府也陆续出台了一些关于加强城市管理工作的地方性规章，但这些城管规章内容标准参差不齐，存在地方局限，缺乏科学、统一、规范和实际操作性，因而，亟需建立全国统一的城管执法主体法律法规。

　　全面精细化城管执法细则

　　城管执法细则亟待全面精细化，执法流程的合法合规性和统一明确性不足。一线城管队员在现场执法中容易出现执法冲突，遇到不配合执法的情况却难以采取合法有效的解决措施。 

　　部分市县的城管部门制订了城管执法的相关细则，具有一定的参考意义。以北京城管为例，北京市城管局在官网发布北京市城市管理行政执法程序流程图，明确北京城管执法的一般程序和简易程序。2016年以来，北京市各区县城管局根据《北京市实施行政处罚程序若干规定》《北京市城市管理监察行政处罚程序规定》《关于推进落实城市管理综合监管工作的通知》等文件的要求，分别制定适合本区县情况的城管行政处罚程序规定。

　　同作为执法部门，城管可吸取公安部门的经验，制定统一规范的执法细则，并开展全国统一的规范性执法培训。公安部门的执法细则于2006年出台，2011年修订，2016年5月《公安机关执法细则（第三版）》审议通过，详细规定了公安从受案到案件终结等多个程序的执法细则，使公安执法的每个环节都有规可依。 

　　2016年7月，公安部举办全国公安机关规范执法视频演示培训会，针对民警在现场执法中遇到问题应当如何规范处置，进行了统一视频培训，明确了多项公安执法规范细则。

　　进一步明确城管执法范围与权限

　　城管执法事项范围是“7+X”事项。“7”项统一的事项包括：（1）市容环卫；（2）城市规划；（3）园林绿化；（4）市政；（5）环境保护；（6）工商行政的无照商贩；（7）公安交通的侵占道路的行政执法事项。“X”则是不统一、不封口的事项，即指法律、法规、规章和政府确定的其他城管执法事项。正是因为“X”的不确定，由地方政府随时添加，在一定程度上导致城市管理与执法事项范围过于庞杂，规范性、统一性不够影响城管执法的效率和形象。 

　　据住建部对全国100个市的统计，城管执法机构的执法事项范围的情况分别是:100个城市有市容环境卫生执法职能，99个城市有市政公用、园林绿化、城市规划、无照经营占道经营执法职能，97个城市有环保执法职能(建筑施工噪音、生活噪音、扬尘污染、餐饮油烟污染)，92个城市有人行道违法停车执法职能，19个城市有畜禽屠宰执法职能，14个城市有河道管理执法职能，12个城市有城市建筑施工管理、建筑业管理执法职能，11个城市有房产管理、物业管理执法职能，7个城市有城市公交客运管理执法职能，6个城市有流动摊贩食品安全管理执法职能，5个城市有物业管理、城市节水管理、宠物饲养管理执法职能。从数据上看，各个城市城管执法事项范围不尽相同，部分城市的城管执法范围差异性较大。 

　　因此，应由住建部牵头进行顶层设计，通过积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化，使得“X”部分执法事项有明确的范围与界限，把城管执法的职能科学合理地划定下来。

　　统一规范执法标志标识和执法人员着装标准

　　全国多个地区城管的执法标志标示与执法人员着装标准不统一，执法执勤车辆车型、车载执法标志及名称等差异性较大，城管执法执勤装备、人员着装等标志标识不统一、不规范、不严肃，容易影响城管部门形象。 

　　城市管理执法人员统一着装，一方面可以促使执法人员的言行举止更加严谨，提高执法人员的责任意识和队伍荣誉感、自豪感；另一方面可以方便市民辨认，便于对执法行为、过程以及执法人员的违法违规违纪行为进行监督，促进执法人员依法文明公正规范执法。 

　　《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015年12月31日）也提出，根据执法工作需要，统一制式服装和标志标识，到2017年年底，实现执法制式服装和标志标识统一。因此，建议国家相关部门会商制定全国统一的城管执法标志标识和执法人员着装标准，树立城管部门良好形象，促进城管执法队伍规范化建设。

　　全面规范管理城管执法人员编制身份

　　据调查证实，各地城管执法部门人员编制分两类，一类是各级城管执法局或市容、市政委(局)，属政府工作部门，工作人员为公务员编制；另一类是各级城管、市容、市政、城建执法支队、大队、中队，属部门执法机构，执法队员大多为专项执法事业编制，只有少数人员按照公务员身份管理。 

　　《行政许可法》明文规定，行政执法人员必须具备公务员身份。因编制性质限制，城管执法人员身份不合法，一方面，不利于城管执法队伍管理，另一方面，在一定程度挫伤城管执法人员士气和积极性。 

　　因此，建议国家相关部门切实贯彻落实《行政许可法》要求，研究出台城管执法人员向公务员过渡或参照公务员管理(参管)的具体实施政策文件，以便地方政府和编制部门执行到位，让城管执法人员的编制身份真正合法化，规范城管执法人员管理。 

　　针对全国城管在“依法依规，规范执法”方面实践情况的不足，住建部应联合其他部委，深入贯彻落实中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日）与《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015年12月31日）的要求，建立健全城管执法制度，统一规范城管执法，强化城管执法的法治基础，真正落实“强基础”。 

　　（作者单位系中国人民大学危机管理研究中心）