守好最后一道防线

　　当前，涉农资金职务犯罪直接侵害了农民的切身利益，严重腐蚀了国家基层组织，已成为脱贫攻坚战略道路上的一颗毒瘤。笔者认为，打击涉农资金职务犯罪是脱贫攻坚战的“最后一道防线”。作为一名基层检察人员，笔者时常在想，检察人员该如何守住这“最后一道防线”？基层检察院在脱贫攻坚战略实施过程中又该如何发挥法治保障的作用呢？带着这些问题，笔者结合湖南省郴州市临武县检察院从2010年初至2015年底查办的涉农资金职务犯罪案件情况，对临武县涉农资金职务犯罪的特点、侦查困境及原因进行了分析，以点带面，探讨涉农资金职务犯罪侦查的对策、出路以及预防措施，以期基层检察院参考、借鉴，牢牢守住脱贫攻坚战的“最后一道防线”。

　　2010年以来，临武县检察院共立案职务犯罪案件51件65人，其中涉农资金职务犯罪20件28人。20件涉农资金职务犯罪案件中，9件为群众举报，7件为纪委移送，3件为自行发现，1件为自首。

　　该县检察院涉农资金职务犯罪案件20件28人中，23人为村干部，其中村支书11人，村主任8人，会计2人，出纳2人。村支书、村主任、村会计等共同实施职务犯罪，窝案、串案较多，“抱团腐败”，且多是涉案款物为征地补偿款。如该县南溪村主任胡金明勾结国家干部贪污征地补偿款腐败窝案，涉案土地补偿款达80多万元，主要通过虚列开支、伪造单据、虚报冒领、隐瞒收入、重复支出、直接截留侵吞等手段套取国家涉农惠民资金。

　　打击涉农资金职务犯罪案件的困境

　　侦查精力耗费大是现在基层检察院打击涉农资金职务犯罪案件的一大难点。2010年至2015年，临武县检察院共受理举报线索46件，其中涉农资金线索31件，占受理举报线索总数的67.3%，初核后涉农资金职务犯罪立案数4件，立案率仅为12.9%。

　　笔者查看了该县检察院2010年至2015年登记的线索材料，并向该县检察院侦查人员了解了侦查情况。从笔者了解的情况来看，大多数举报线索材料的内容简单、捕风捉影、甚至夸大事实，有效线索少，耗费了大量侦查精力。如2013年金江镇罗家村村民罗方保举报该村支书罗万高贪污征地补偿款线索，经两个多月的初查，未有举报人说的犯罪事实。该县检察院出具了不立案决定书后，举报人遂又提出村支书罗万高贪污了其房屋拆迁补助款。经查，也不属实，举报人依然不服，直至举报至市院、省院。

　　结合线索情况及侦查情况，笔者总结了有效线索少、成案率低的主要原因：

　　第一，不少农民法律知识欠缺，对各职能部门管辖案件范围不清，为使举报的问题能尽快得到查处，抱着有病乱投医的思想，将举报材料多部门投寄，致使线索未查先泄密。

　　第二，不少举报人害怕被打击报复，多采取匿名举报，加上个人文化水平有限，举报材料内容不详细，给侦查取证工作带来很大难度。

　　第三，矛盾纠葛，凭空举报。当前，该县不少农村财务管理不规范，帐目长期不公开，部分群众对村里的收支情况不了解，猜疑村干部有经济问题，或对村干部工作不满，因矛盾产生仇恨，甚至在村委换届时杂糅政治利益。

　　临武县检察院反贪干警共10人，除去现在（2016年）初查的从其他渠道来源的4件线索外，今年控申科移送的线索还有2件涉农资金职务犯罪的线索待查。侦查人员反映村里外出务工人员较多，取证耗费了较大精力。如2013年查办黄祖江村村干部涉嫌贪污案件中，证人分部在广东梅州、潮州、东莞、贵州铜仁，仅核实其中一笔贪污款项，就耗费了两周时间。查办涉农资金职务犯罪案件，受到线索来源渠道的束缚，要求侦查人员必须由较高的认辩能力和查账能力。该县检察院干警年轻人居多，专业技能特别是财务方面的知识需要进一步加强。

　　涉农资金职务犯罪案情简单，但侦查过程复杂，主要表现为：

　　第一，帐目混乱。虽然村收入支出进行了村账乡管，但村里一般有另一套帐，且账目不清晰、账不全、白条多，甚至有账目丢失、恶意毁账等行为。

　　第二，取证困难。村里存在宗族关系、派系之争，对取证的客观性有影响。村干部在农村势力大，村民怕受打击报复，不敢揭发、不敢作证。

　　第三，利益纠葛易激发矛盾，进而多头告状，多处上访，对侦查工作造成干扰。一方面，老百姓认为自身利益受到严重侵害，迫切希望惩治被举报对象；另一方面，老百姓的举报又存在盲目、偏激、夸大，对检察机关正常的初查进度、依法初查后但不立案、立案后依法取保而不刑拘等不能理解，认为存在不作为、工作怠慢、徇私舞弊，甚至有举报人将矛头转向检察院，难以息诉息访。

　　在侦查办理涉农资金职务犯案件中，疑难问题频现，很多问题在法律中未有明确规定：

　　第一，法律对“村委自行聘任”的村干部在实际协助政府管理工作时的主体地位未有明确规定。如该县检察院2014年初查南强乡古山村委会计陈国国涉嫌贪污五保户救济款案件中，陈国国在实施贪污行为时是该村村委自行聘任的村干部，未经过村民选举，也未有南强乡的任职文件，但其事实上从事着协助乡政府的工作，申报、管理、发放该村五保户的救济款。虽其涉嫌贪污行为，但对这种“聘任制村干部”是否是国家工作人员，法律未有明确规定，且犯罪数额也未达职务侵占罪的立案标准，导致暂未立案。

　　第二，法律对村干部的亲属长期代为协助政府管理工作时的主体地位未有明确规定。如同益乡欧果村村民举报村会计刘建平及其父刘孝英贪污公款线索，侦查人员初查后发现，会计刘建平长期在外跑运输，在其2002年至2008年任职期间，全由其父亲刘孝英代为履行了该村会计的职责。对于这种代为履职行为的主体身份，法律未做明确规定，直接导致无管辖权，目前未立案。

　　《刑法》对上述这种“聘任制村干部”、“代村干部履职的亲属”且实施协助政府管理工作行为时的主体地位未做规定，存在法律漏洞。若该种“聘任制村干部”“代为履职行为”涉嫌犯罪仅以职务侵占罪追诉的话，则与贪污贿赂类犯罪存在起刑点、管辖权等方面的冲突。且“代村干部履职的亲属”追诉职务侵占罪时，在职务便利的认定上，也存在主体认定上的法理困扰。虽是个案，但可能成为涉农资金新型贪污贿赂类犯罪行为模式，给立案管辖、侦查工作带来巨大的困扰。

　　打击涉农资金职务犯罪的对策思考

　　扩宽线索渠道，扩大“侦查网”，加大查处力度

　　第一，拓宽涉农资金职务犯罪线索来源渠道。联合县纪委监察、维稳办、信访局、各行政村建立联络人、鼓励群众实名举报等方式多管齐下，通过查处涉农资金职务犯罪问题，保障涉农资金依法、正常使用。

　　第二，举报中心加强对涉农资金举报线索的审查，提高涉农资金职务犯罪线索初核质量。控告申诉科可配备法律专业人员，加强法律初核，根据线索可查情况，对线索进行筛选、分级。对不属于检察机关管辖的案件线索，应及时转有关部门，并协调办理；对属于检察机关管辖的案件线索，如是实名举报，且举报事实清楚，及时分流到有关业务科室，实行专人办理，并及时将初查情况反馈举报人，保持沟通、取信于民；如是匿名举报，且举报内容不清，查办价值不大，成案可能性小的举报线索可备案待查，从而避免浪费人力、物力和时间。

　　探索基层检察院“特聘检察员制度”“预防联络员制度”

　　第一，将乡镇经管站、财政所、审计人员等特聘为检察员、预防联络员，设立农村经济检察室，赋予反馈涉农资金线索、核查监督村账务、配合初查、协调镇村两级的预防工作、息诉息访等职责，并予以物质保障。笔者认为该做法有三种好处：首先，由于检察机关的介入，使法律手段和经济管理职能有机地结合在一起，而且赋予经管站人员检察职责可加大监督力度，提高涉农资金财务监督管理水平。其次，经管站、财政所、审计人员等以其丰富的财务管理经验，弥补了检察机关在这方面的不足，提高办案人员查账能力、执法水平，实现农经部门和检察机关的优势互补。最后，在涉农资金职务犯罪预防领域，经管站、财政所、审计人员等也可作为预防联络员，负责协调镇村两级的涉农资金职务犯罪预防工作，可以建立完善以乡镇为中心的预防网络，使预防工作前移。

　　第二，湖南省检察院已下发特约检察员工作办法，规定了特约检察员的选任条件、程序、任期、职责、权利义务、物质保证等，主要侧重民主监督、参政议政。笔者结合基层检察院工作实际情况，拟制了“特聘检察员”制度的主要内容，在打击涉农资金职务犯罪方面，“特聘检察员”更侧重犯罪预防与侦查协助。

　　设立息诉息访机制，深化检务公开

　　涉农资金职务犯罪危害民生、侵害民利，且危害范围广，基层检察院需要依法扎扎实实侦查，切实保障群众利益。同时，不正常、不理性的举报、越级上访、集体上访等，在侦查力量有限的情况下一定程度影响了侦查进展，也会耗费较大的侦查精力。笔者认为，在今后的侦查过程中，检察机关不仅要依法侦查，而且要结合办案，深化检务公开，及时沟通，化解矛盾，以公开促公正。具体措施有如下：

　　第一，加强同举报人的联系，主动告知举报人案件进展阶段，比如立案时间、犯罪嫌疑人被执行强制措施时间等。当面对举报人询问案件进展时，及时口头或书面进行检务告知。

　　第二，邀请具有广泛代表性的人员参与以执法办案为主要内容的检察工作，如邀请特聘检察员参与涉农资金职务犯罪的侦查环节；侦查时，需现场查看土地现状、树木种类、公路项目、确认征地面积、征地界址等，可邀请举报人、涉案村的村民代表、未涉案村干部、涉案村所属乡镇干部参与。

　　第三，对于涉及群体利益、可能引起群体上访的案件，甚至越级上访、非正常访等问题，经做工作仍不能息诉息访的案件，可邀请公职律师、信访局、纪委等召开检务听证。

　　打防结合，标本兼治

　　第一，加强对村干部的法制、廉政和党性教育，提高村干部的自我约束能力，筑牢预防职务犯罪的思想防线。抓好警示教育，通过身边职务犯罪人员的现身说法，剖析职务犯罪的主客观原因、思想演变过程及犯罪的危害。通过反面典型教育，引以为戒，敬畏法律。

　　第二，在扶贫、优抚、征地补偿等易发生贪污贿赂类犯罪的涉农资金领域，进行犯罪风险提示。如村干部在协助、经手征地补偿申报材料时，材料提供单位、审批单位可在材料首页设置职务犯罪风险提示页并签收告知，避免村干部因不懂法而走向犯罪道路。

　　第三，严格执行“村帐乡代管”制度，定期在乡镇、村公开村财务账目，从源头上预防涉农资金犯罪。坚持“收支两条线”财务管理制度，在财务支出上从严审核把关——村级财务支出票据在核销时必须经村支书、主任、经办人、村民理财小组组长四方会签，缺一不可，否则乡镇财政所不予报销。

　　第四，建设镇级预防法制教育基地。坚持预防工作走群众路线。以检察院为主、各乡镇配合，结合“预防联络员制度”，选择几个村试点乡（镇）级预防法制教育基地，采取在试点村教育基地里设置法制宣传栏，定期公示检察机关已查办的涉农资金职务犯罪案件；设置村账公示栏，每月公示村级账务往来；发放村规民约，年终考评考核等措施，建立以乡镇为中心的预防网络，变被动预防为主动预防，实现涉农资金职务犯罪预防工作前移。

　　（作者系湖南省郴州市临武县检察院检察官）