特色小镇建设正当时

　　特色小镇成为新一轮央地发展热题

　　当下，全国范围内掀起了“特色小镇”热。习近平总书记指出，特色小镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设都具有重要意义。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，因地制宜，发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。住房城乡建设部、国家发展改革委和财政部紧接着联合发布开展特色小镇培育工作的通知，要求到2020年培育1000个左右“产、城、人、文”融合发展的特色小镇。浙江、山东、广东、江苏、四川等12省份纷纷出台了本省特色小镇实施方案，并积极推动特色小镇建设。2016年10月14日，住建部公布了第一批特色小镇名单，共计127家小镇入选。其中，浙江省的特色小镇最多，有8个；山东省、江苏省、四川省各有7个；广东省有6个。

　　浙江特色小镇建设走在全国前列。2015年浙江省《政府工作报告》提出，在全省建设一批聚焦七大产业（信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融和高端装备制造）、兼顾丝绸和黄酒等历史经典产业、具有独特文化内涵和旅游功能的特色小镇，以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。2015年6月，省政府公布了首批37个省级特色小镇创建名单。2016年浙江省《政府工作报告》明确提出，“十三五”时期全省要培育高标准特色小镇100个以上。2016年1月，省政府又公布了第二批42个省级特色小镇创建名单。就目前省政府公布的前两批省级特色小镇创建名单来看，七大产业特色小镇有62个，占总数的78.5%；历史经典产业特色小镇12个，占总数的15.2%。其中，七大产业特色小镇中，高端装备制造业16个，信息产业11个，金融产业6个。根据建设目标，每个特色小镇都要利用自身资源，把小镇打造成3A级以上景区，旅游特色小镇则要按照5A级景区标准建设。

　　特色小镇“热”本质上反映出中央和地方政府对传统发展方式的深度反思以及转型实践，是适应新常态、践行五大发展理念的生动体现。特色小镇建设契合了时代热点，集中反映了理论与实践发展新需求。

　　镇域竞争理论范式初现

　　中国的改革和发展实践是新型理论范式的“思想试验田”。已故诺贝尔经济学奖得主诺斯始终对中国寄予厚望，“深知中国前途远大，深知中国的奋斗就是全人类的奋斗，中国的经验对全人类非常重要。”市场化改革是中国奇迹的根源，分权与竞争为中国经济发展创造了持续动力。肇始于农村土地市场的改革，后来扩展至几乎国民经济社会的各个领域，国家层面的变革也延伸至各级地方政府，特别显著的范式转型体现为从政府竞争到县域竞争，再到镇域竞争。

　　镇域竞争是对县域竞争的继续，以土地开发为纽带的工业化与城镇化双轮驱动是中国经济快速发展的生动体现，而乡镇在土地开发中的积极性与自主性更加突出。特别是在国家级和省市级开发区，乡镇凭借地方性知识，尤其是征地拆迁中对基层社会的整合能力，享有更大的土地开发自主权。中国目前的土地开发更多地体现为资本形成，从招商引资，到投资建设，再到运营服务，以及后续的维护更新改造等，均离不开乡镇政府。

　　镇域竞争范式具有鲜明的中国特色，是多重因素驱动的结果：

　　第一，摆脱乡镇财政困境。2001年以来，农村税费改革确立了以乡镇为衔接的基层财税秩序，即“村财乡管、乡财县管”。这虽然有效清理了基层“乱集资、乱摊派和乱收费”的乱象，但在财权上收、事权下沉的制度安排下，乡镇财税陷入了“吃饭财政”的窘境。

　　第二，地方性治理。“委托-代理”问题是治理的症结所在，特别是当行政层级过长，多重目标嵌入过度复杂，治理局面越混乱。但对于乡镇领导而言，一般都是本县（区）或其附近的人，有些老家甚至就在辖区周边乡镇，如不能有效推进所辖乡镇的治理和发展，往往会受到当地的舆论压力和乡情谴责。

　　第三，差异性产品。供给过剩和同质竞争是时下经济发展的顽疾，城镇化建设同样存在这个问题：千篇一律、大拆大建。改革开放以来的城镇化，主要是通过开发区建设、新区新城建设、城市扩展、旧城改造、中央商务区建设、乡镇产业化和村庄产业化七种方式进行。作为城镇化发展根本动力的产业与建设相似度极高，地方性的特色资源和历史文化特征等挖掘不充分。供给侧改革下，城镇化发展更应该因地制宜、路径多样。

　　第四，土地“三权分离”。中国的地权在个体层面上是不够清晰和固定的，但在集体层面上却是明确无疑的，而这为土地的合作开发提供了恰当的制度安排。随着所有权、承包权和经营权“三权分离”的政策试点和实践兴起，以镇域大块土地为对象的共有合作开发日渐兴起。农民籍于法定承包主体资格向投资开发方转让土地经营权，资本下乡为镇域经济发展注入新活力。特别是既具有良好的政策区位优势，又具有丰富的生态旅游资源的乡镇，会获得更显著的发展优势。

　　特色小镇与新型城镇化一脉相承

　　城镇化是未来30年中国发展的深刻命题。当下中国城镇化进程存在三个突出问题：一是土地的城镇化远快于人口的城镇化；二是人口城镇化进程中城镇地区社会融合的严重滞后；三是基础设施和公共服务投入不足造成城市综合承载能力低下。2014年《国家新型城镇化规划》将城镇化进程统称为“传统粗放的城镇化”。总体而言，中国仍处于城镇化的中期阶段，具体可以看到两项指标：城镇化率只有56.1%（发达国家在80％以上），而户籍城镇化率仅为39.9%。

　　新型城镇化战略的提出，抓住了问题要害。中共十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”之后，新型城镇化上升为国家战略，并成为中央政府的重要政策目标与施政手段。2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》对未来城镇化的健康发展做出了战略指导，对处理好大中城市与小城镇关系、城乡关系做了深入阐述。2015年12月召开的中央城市工作会议提出“一个尊重、五个统筹”的要求，为发展中国特色城镇化指明了道路。2016年2月发布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出加快推进新型城镇化综合试点、积极推进农业转移人口市民化、加快培育中小城市和特色小城镇、辐射带动新农村建设等要求。可以预见，小城镇作为联系大中城市和乡村的纽带、我国城镇化的载体构成，发展的重要性将日益凸显。

　　特色小镇是对新型城镇化战略的政策创新。新型城镇化更加重视城镇化质量，强调适度和健康的城镇化发展速度，特别是人居环境质量的提升。从各地的政策实践看，特色小镇大多将被打造成3A级以上景区，并被寄予厚望以提升生活获得感。小城镇是联结城市与乡村、工商业与农业的纽带，承担了化解粮食供应危机、缓解工农紧张关系、促进农业现代化以及新型产业形态培育等多重重任。因此，培育功能多样、业态丰富的特色小镇，是实现具有中国特色的新型城镇化发展方式。

　　产学研深度融合 助力特色小镇发展

　　特色小镇是一个具有明确产业或业态定位的开放平台，要突出“一镇一品、一镇一业”，按照“主题+专家+产业+项目+企业”的思路推动特色小镇建设。政府、市场和社会要加强整合、合力推动，特别是学界在规划、技术和运营管理等方面加强经验贡献和智力创造。

　　特色小镇为中国新型城镇化开辟了新的空间。传统城镇化进程中，地方政府形成了严重的路径依赖，即通过生产要素集聚而最大化经济产出，要素配置能力往往决定了一个地区的城镇化水平高低。中国行政层级的政治结构决定了高行政等级城市具有更强的要素集聚能力和公共服务功能，这也进一步加剧了大量人口向大城市集中而导致的城市病，中小城市缺乏吸引力，在空间结构上形成非均衡城镇化格局。特色小镇以特色主题作为主叙事结构，赋予了乡镇在招商引资和发展规划方面足够的自主权与选择权，化盲目被动为积极主动，特别是在“淡化GDP至上、突出发展质量”的良性绩效考核引导下，特色小镇开发更从容。以特色小镇为支点，新型城镇化更重视人居环境和创新发展，促进公共服务设施、社会福利均等化，增强对产业和人口的承载功能，特别是要让小镇人口享受更好的就业、教育、医疗、住房、养老等服务，真正实现“人的城镇化”。

　　小镇要发展得有特色。资源错配是制约中国经济与城镇化发展的瓶颈，学界对“拉美化”和中等收入陷阱等问题的讨论始终构成了严肃的警惕。一个不争的事实：人口净流出地区在扩张性建房，而人口净流入地区则限制供应。如果没有有效的政府调控，情况会持续恶化：局部地区的“虹吸”会影响全局的发展。事实上，一个地方的区域位置和要素禀赋决定了该区域的比较优势，发展本应该就是因地制宜、路径多样。中国改革开放呈现高度时空压缩特性，在“赶超型”国家发展战略中，城镇化建设也曾盛行“一般性复制”。特色小镇发展要立足地方特色资源的深度发掘，政府要发挥积极的调控引导作用，更充分地发挥市场的基础性作用，实现资源的有效配置。在特色小镇的发展思路上，“主题+专家+产业+项目+企业”将进一步丰富特色小镇建设内容，拓展建设空间，撬动更多的发展创新。

　　（作者系中国林业与环境促进会特色小镇委员会副会长、清华大学公共管理学院博士）