“全程记录” 可否规范城管执法？

　　小贩与城管的暴力冲突，到底是谁的责任？今后，很多“公说公有理，婆说婆有理”的城管与小贩的纠葛似乎有了“断案”依据。

　　住房城乡建设部城市管理监督局近期发布了《关于推行城市管理执法全过程记录工作的通知》（以下简称《通知》），明确在县级以上城市管理部门推行城市管理执法全过程记录工作。各地城市管理部门要通过文字、音像等记录方式，对执法活动全过程进行记录，客观、公正、完整地记录执法工作情况和相关证据，实现全过程留痕和可回溯管理。

　　对此，中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧认为，执法全过程记录一方面有助于规范城管执法，利用全程记录的监督作用减少暴力执法等违规执法行为；另一方面有助于城管自证清白，执法记录将作为客观的证据真实还原执法过程，分清双方的责任，获得民众的理解。

　　完善记录设备是全程记录的前提

　　《通知》要求，合理配备并使用执法记录仪等现场执法记录设备和视音频资料传输、存储等设备。

　　据记者了解，早在2006年，北京市城管执法局和北京市技术监督局共同编制的《城市管理综合行政执法装备技术规范》就已出台，对北京城管执法系统装备的分类、技术要求、标志等提供了可依据的装备配备标准。这是全国城管系统首次对执法装备进行技术规范。

　　北京城管系统按照《城市管理综合行政执法装备技术规范》的要求，为基层执法队配备执法记录仪等执法装备，对执法过程进行全程取证，保证和监督执法队员规范执法，在很大程度上避免了相对人的过激行为和后期恶意投诉。

　　目前北京多个区县城管执法局都严格贯彻市局对执法记录仪的使用要求，并利用各种科技装备提高执法效能。例如，房山区城管局为每一名执法人员都配备了单兵执法记录仪，并要求每一名上街执法的执法人员都必须佩带并全程使用单兵执法记录仪。

　　7月12日晚，在整治露天烧烤的行动中，房山局十渡分队与街道办事处对露天烧烤的一次检查中，发现一农家院有露天烧烤的行为。在告知法规并先行登记保存烧烤工具的过程中，经营业主阻挠执法，谩骂、阻碍执法人员。城管队员佩戴的执法记录仪全程记录、取证。待公安机关处理此事时，单兵执法记录仪中的录像成为直接证据，经营业主被行政拘留。据统计，房山局每次的执法、告知活动都有单兵执法记录仪做为坚实后盾，有效保障了相对人和执法队员的合法权利，规范了执法行为。

　　对此，唐钧表示，完善执法记录设备是实施执法全过程记录的基本条件。为基层执法队配备数量充足的执法记录设备，并规范队员对设备的使用，是城管执法全程记录的前提。

　　执法过程记录“升级版”——“网络直播”

　　据记者了解，执法过程的记录工作已在一些省市开展起来，但此次《通知》强调的是“全程记录”，尤其是对现场执法活动中容易引发争议和纠纷的，应当实行全过程音像记录。

　　而近期郑州、南京等地在网上直播执法过程的做法，就赢得了不小的关注，市民纷纷拍手称赞。

　　据河南商报报道，2016年6月1日晚8点，中原区执法局执法队员在航海西路办事处门口集结，中原区执法局副局长、大队长张金坤带队巡查。晚上8点半，执法队员来到汝河小区北门的一家饭店门前，此前，这家店面由于占道经营，执法队员已经对其下达了责改通知。同时赶到的还有一男一女两名工作人员，他们是专门负责对执法过程进行网络直播的。两人各拿一部手机，对执法过程进行全程录制，同时通过移动网络平台进行视频直播，并用文字进行注解，告诉网友执法的时间地点以及所发生的一切。从晚上8点到第二天凌晨，网络直播已超2万次点击。

　　而据南京日报报道，11月8日，南京市城管执法队伍开展“2016靓城行动”。从早上7点至晚上12点，南京日报南报网联合江苏城市频道、荔枝新闻、网易江苏，连续17小时网络纪实直播查处占道经营、机动车违停、违法建设、违规户外广告、渣土违规倾倒等现场执法全过程。截至8日晚7点50分，网络直播点击量已达100.32万，网友评论9.6万多条。

　　据了解，“靓城行动”网络直播备受社会关注，很多网友发帖、跟帖，反映各类违法违规问题、提出城市管理的意见建议。

　　唐钧对记者表示，网络直播执法一是利用新媒体的平台提高城管执法的公开性与透明度，规范城管执法；二是通过迎合群众、喜闻乐见的方式加强民众对城管执法的监督；三是实时还原执法过程，加强民众对相对人违法行为或不良言行的监督。

　　实施全程记录还需配套细则

　　为贯彻落实《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，目前，全国已有18个省级行政区陆续出台省级城市执法体制改革的实施意见。

　　记者发现，近日，青海省出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》明确，“健全执法全过程记录、调查取证、告知、罚没收入管理等制度。”安徽省的《实施意见》也指出，健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度。

　　可见，各省市都严格贯彻中央精神，将“执法记录全过程”上升到了制度层面。但是，有业内人士认为，“执法全程记录”涉及操作规范，谁来记录、用什么录、用多少台仪器、后期如何处理、能否作为呈堂证据等等都大有学问，对于不利自己的关键时刻，城管执法人员不记录，或者有意销毁不利证据，谁来监管，如何惩治等等这些问题，如果没有配套细则加以规范和解决，仍会面临“执行乱”和“执行难”的情况。

　　同作为执法部门，公安部门的规范执法经验对城管具有参考意义。2016年5月，部党委会议暨部全面深化改革领导小组第二十三次（扩大）会议审议通过了《公安机关执法细则（第三版）》（下称《细则》）等深化执法规范化建设、完善执法权力运行机制的有关改革文件。《细则》共四十四章，详细规定了公安从受案到案件终结等多个程序的执法细则，使公安执法的每个环节都有规可依。

　　2016年7月，公安部举办全国公安机关规范执法视频演示培训会，针对民警在现场执法中遇到问题应当如何规范处置，进行了统一视频培训，明确了多项公安执法规范细则。

　　2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，提出构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高。

　　对此，唐钧认为，城管执法全程记录的制度规定从无到有，是在城管规范执法进程中迈进了一大步。但同时，唐钧建议，城管部门可参考公安部门的执法规范经验，结合此前各地城管的执法规范试点情况，出台更明确的配套细则，从执法全程记录的责任认定、记录材料的处理与保存、全程记录的监督与追责、对全程记录过程中不法行为的惩处等多方面明确规章细则，使全记录能真正实现规范执法，保障执法公正。