国有企业作为PPP项目实施机构的合理性分析

　　PPP的实施机构是政府还是国有企业，是当前亟需探究的问题。随着相关政策的出台以及特许经营协议的签订，国有企业可以成为PPP项目的实施机构，这是市场化发展的必然，也是政府服务职能强化的体现。

　　国有企业究竟能否成为项目的实施机构？财政部与国家发改委各抒己见。

　　财政部认为，我国对PPP项目实施机构的政策规定最早是财政部于2014年11月29日发布的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，其第十条规定：“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：一是政府；二是政府指定的有关职能部门；三是政府指定的事业单位。

　　国家发改委指出，该政策颁布不久，国家发改委2014年12月2日发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》规定：“按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。”

　　据此规定，有四类主体可以作为PPP项目实施机构：一是行业管理部门；二是事业单位；三是行业运营公司；四是其他相关机构。故国有企业中的行业运营公司或者其他国有平台公司作为实施机构是符合国家发改委对实施机构的界定。

　　我国迄今为止对PPP项目实施机构主体性规定的最高法律效力层级文件是2015年4月25日发布的国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委令第25号文《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

　　特许经营协议法性质能否成为否定国有企业作为PPP项目实施机构的依据？有学者认为，特许经营协议是非平等主体之间签订的行政合同，国有企业非行政主体作为PPP项目实施机构来签署特许经营协议，其缺乏信用背书。

　　首先，特许经营是PPP合作模式的一种，而非唯一。PPP项目合同可以是特许经营协议，也可以是委托管理合同，甚至可以仅仅是股权合作协议。换句话说，如果PPP项目不涉及特许经营的领域，仅仅是一政府委托管理的PPP项目合同，作为政府授权的国有的行业运营公司或政府投融资平台是否就一定没有资格签订。

　　其次，PPP政府方主体是否一定得具备签订特许经营协议的主体资格才可以成为PPP项目的实施机构。从实施机构职责角度看，不管是财政部还是国家发改委，对实施机构的职责无非包含以下几点：第一、负责项目的准备工作；第二、负责项目采购；第三、项目合同签订；第四、项目的监管以及合作期满后的移交。显然，签订项目合同是PPP项目实施机构的职责之一。抛开签订PPP项目合同不谈，PPP的实施机构更多的代表政府方具体承办具体的组织、论证和采购及监管工作。

　　再次，PPP合同在实践中是一个合同体系，并非仅仅只是一个特许经营协议。PPP项目合同体系中存在一个项目公司合资经营协议，该协议是政府方与社会资本股权合作主要合作文件。在当下PPP项目合同的性质还不明确的前提下，国有企业，尤其是国有的行业运营公司或政府投融资平台虽不能作为行政主体与社会资本签订特许经营协议，但可以作为项目公司合资经营协议的签约主体。因此，PPP项目合同实施机构的认定不应当以PPP项目合同签约主体的适格性为唯一标准。

　　法律实践作保，国有企业做实施机构有理有据。有专家认为这可能导致所谓的政企不分，但我们认为恰恰相反，当前国企改革的两大主题，一是分类管理，一是向资本运营和资本投资公司转型。在分类管理的基础上，国有资本运营和投资公司将站在资本维的角度依托公司法对PPP项目公司进行管理，而非传统的直接涉足资产经营。

　　与此同时，政府站在公共利益的维度，依托公权力对项目公司进行监管，监管对象是项目公司而非某方股东则更显合理有效，特别是目前很多PPP项目公司的社会资本本身就是央企或大型国企，如果我们无视这一事实，那无异于掩耳盗铃。