全面依法行政 依法依规开展执法

　　为贯彻落实中国共产党十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“全面依法行政”、《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》中“坚持依法治理”的要求，目前已有多个省市的城管部门启动深化执法创新，在规范城管执法程序、明确行政处罚裁量基准、加强执法公开与监督等多个方面出台规章制度，依法依规开展城管执法。

　　规范城管执法程序 提升执法质量

　　《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》要求，“规范执法制度。各地城市管理部门应当切实履行城市管理执法职责，完善执法程序，规范办案流程”。

　　北京城管严格贯彻落实中央政策，高度重视城管执法制度的规范化建设，明确城管执法程序。北京市城管局在官网发布北京市城市管理行政执法程序流程图，明确北京城管执法的一般程序和简易程序。2016年以来，北京市各区县城管局根据《北京市实施行政处罚程序若干规定》《北京市城市管理监察行政处罚程序规定》《关于推进落实城市管理综合监管工作的通知》等文件的要求，分别制定适合本区县情况的城管行政处罚程序规定。

　　以北京市东城区城管局为例，2016年6月，北京市东城区城管局发布《北京市东城区城市管理综合行政执法监察局行政处罚程序规定》，落实东城区城管执法的责任人、职责规定、处罚程序和责任追究制度等，确保城管执法有法可依、有法必依，提高城管执法质量。

　　合肥城管则推出四类不同程度的“说理式罚单”，以明确城管执法程序。根据违法人存在的违法情节情况，合肥城管相应地给出四类“说理式罚单”：执法行政劝勉单、执法事项提示单、执法轻微违法行为告诫单、执法突出问题约见单，并明确四种不同的处罚文书的开具程序。

　　以出店经营为例，四种罚单的开具程序如下：第一，执法队员在日常巡查中第一次发现商家有出店经营行为，将给出“劝勉单”，劝导商家进行改正；第二，日后执法人员又发现商家没有及时改正，将给出“提示单”，再一次告知商家这种违法行为存在的影响和危害；第三，如果商家屡教不改，执法队员将给出“告诫单”，依据相关规定对这种行为进行处罚；第四，在多次劝导告诫后，商家依然不改正，执法队员将给出“约见单”，要求商家带着相应的材料，到城管部门进行交谈。四类“说理式罚单”的使用，明确了针对相对人不同程度违法行为的执法程序，有助于提升城管执法质量。

　　明确行政处罚裁量基准 促进规范执法

　　党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制”。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》也强调，“依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制”。

　　北京市城管局贯彻落实中央政策，发布了《北京市城管执法行政处罚裁量基准》，明确规定北京市城管执法行政处罚裁量的规则、适用性等要求；同时将北京市城管执法行政处罚裁量区域进行分类管理，划分为18个核心区、263个一类严格控制区域和461个二类严格控制区域；并详细列举了392种涉及市容环境卫生管理方面的违法行为、处罚的法律依据等；规范北京城管执法机关行政处罚裁量行为，确保行政处罚行为合法、适当。

　　青岛市城管局也在2016年1月发布了《青岛市城市管理行政处罚裁量基准》，明确了10大类、422种涉及市容环境卫生管理方面的违法行为、处罚的法律依据等，每种违法行为都按照“轻微、一般、较重、严重、特别严重”5个等级进行划分，每个等级都明确行政处罚裁量基准，为城管队员执法提供了明确的标准。

　　加强执法公开与监督 增强执法公信力

　　党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》也要求，“完善监督机制。强化外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政复议渠道，城市管理部门和执法人员要主动接受法律监督、行政监督、社会监督”。

　　北京城管贯彻落实中央政策，牵头开展“四公开、一监督”工作。

　　北京市城管局制定了“四公开、一监督”专项制度，明确公开与监督内容，构建权责清晰的责任体系，理顺条块间工作关系，定期通报考核评价，及时更新数据信息，开设执法数据上报平台，通过多种渠道深化城市管理公开与监督工作。北京城管“四公开、一监督”拓宽了民众对城管监督的方式和途径，以主动、积极的态度接受民众的监督，有助于增强城管部门的公信力。

　　郑州城管则尝试采用网络视频直播城管执法的方式，推进公开执法与文明执法，获得了多数民众的赞赏。一方面，城管执法公开化、透明化，有利于广大人民群众监督，促进城市管理执法更加规范、完善。另一方面，城管执法的现场直播，能比较客观地将城管执法过程呈现给民众，加深民众对城管执法的理解与认可，增强城管部门的公信力。

　　综上，从目前改革的实际情况来看，全国已有省市在贯彻落实“全面依法行政”“坚持依法治理”的要求。实践表明，城管部门可以在规范城管执法程序、明确行政处罚裁量基准、加强执法公开与监督的基础上，联合属地政府，实现部门联动，从而更好地理顺城市管理体制和立法机制建设。

　　（作者单位系中国人民大学危机管理研究中心）