闯出青海城市管理的特色道路

　　编者按

　　雄踞世界屋脊青藏高原东北部的青海省由于受到自然环境、历史文化等多方因素的影响，其城镇的空间分布以及社会经济发展等均表现出了独居青海特色的一面，然而这也使得青海省的城镇管理面临诸多挑战。城市环境好不好，竞争力高不高，既要靠建设，更要靠管理，尤其管理理念更为重要，如何闯出一条符合青海实际的城市管理路子，成为了摆在青海省城市领导者面前的一道重要考题。为此，中国城市报记者特约青海省住房和城乡建设厅厅长姚宽一，就“如何建立具有青海特色的城市城镇管理体系”等相关问题做出详细解答。

　　青海

　　城镇化数字

　　青海城镇化受行政建制调整的影响大，呈现短时间突变、长时间消化、城镇化实际水平低于城镇化率指标的特点。2000年至2014年，城镇化率由34.7%增加到49.78%，年均增加约1.16个百分点；建制镇由49个增加到137个，城镇建成区面积由2000年的245平方公里扩展到了2013年的374平方公里，增长了50%以上。

　　青海城镇发展呈五大特点

　　中国城市报：闯出一条符合青海实际的城市管理路子，需要遵循怎样的总体思路？

　　姚宽一：必须要尊重城镇特点，科学实施城镇管理，要将废、改、立融入到创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念之中。顶层制度设计，纵向要尊重青海省城镇“大分散、小聚集”的特点；横向要包容青海城市（城镇）特色、空间布局、城镇地域文化和民族文化生活等基本元素。确保本省城管执法体制改革不偏不倚，既有合理的机构设置、充分的行政依据、统一的行业规范、清晰的责权界线、到位的保障体系和顺畅的执法体制，关键还与本省城镇空间布局、城镇特色、城镇文化等相得益彰，分类、科学、精准实施管理，充分彰显青海的鲜明特色。

　　中国城市报：青海省的城镇发展呈现出哪些特点？

　　姚宽一：青海城镇呈现五方面特点：一是城镇空间分布极不平衡。青海省城镇由于受到自然条件、交通和经济发展水平等因素的影响，空间布局极不平衡。东部城市群地区形成密集的城镇群，西部的海西、南部的玉树、果洛等地城镇分布稀疏，但聚集度高。

　　二是人口及社会资源分布不均衡。青海省人口主要集中东部城市群地区，东部城市群地区在全省4.2%的面积上，聚集了69.6%的人口；而资源主要集聚在西部柴达木地区。

　　三是城市首位度高。全省城镇人口高度集中在5个设市城市，西宁市总人口占五个城市人口总数的80%左右，与第二大城市格尔木市比较，城市首位度高达6.1。而我国东部城市首位度平均为1.6，如福建、广东只有1.2左右，西部城市首位度平均为5左右。

　　四是城镇等级规模小。国家实施西部大开发战略以来，青海省城镇数量迅速增加，但是城镇规模普遍偏小。只有西宁市城镇人口超过百万，多数城镇的城镇人口为1～5万。城镇规模普遍偏小，经济集聚效应不强。

　　五是城镇职能类型比较简单。青海省的城镇体系处在发展的初级阶段，城镇职能类型及分工较简单，根据现有城镇的主要职能大致可分为以下几类：省会城市西宁市，是全省的政治、经济、文化中心，各项指标均居全省之首，在青海省的国民经济和社会发展中发挥着辐射、示范和带动作用。工矿型城镇包括格尔木市、茶卡等城镇。地方性综合城镇包括黄南州、海西州、玉树州等的州府及辖县的县城，是州、县的中心镇，主要行使行政管理职能，同时也是州、县域的商品集散地。民族商品集散城镇包括循化街子、民和官亭、马营等，为青海著名的皮毛、牛羊、药材、茶叶等的集散中心。民族宗教文化城镇包括隆务、鲁沙尔、歇武、结古等城镇，主要职能以民族宗教（尤其是藏传佛教）的集会、庆典、传播为主。

　　五大职能类型各有侧重

　　中国城市报：根据上述青海省城镇体系的这五种职能类型及分工，在城市管理方面需要进行怎样的侧重与特色凸显？

　　姚宽一：形成符合青海城市城镇的管理体系，必须要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，结合贯彻落实中央经济工作会议、中央城市工作会议精神，自觉尊重城镇特色，充分考量城镇文化、职能等内在元素，科学谋划和实施城镇管理，使其城镇管理百花齐放，各有侧重和特色。

　　省会城市管理方面。青海省会城市西宁市要在优化城市交通管理和培育现代服务业上谋好篇，布好局。一是西宁市“城市病”日益凸显，交通拥堵已成为顽疾，若要彻底治理，要如大禹治水，采用疏而治之的理念，而非一味用红灯堵住车流。二是现代服务业是城市核心竞争力的一个集中体现。2015年，全省生产总值达到2417亿元，服务业占比提高4.4个百分点。全社会消费品零售总额增速居西部前列，尤其西宁社会消费品零售总额在全省占比最高。在深化城管改革的有利时机中，西宁市应树立城管服务于现代服务业的管理理念，不断提升城市镇核心竞争力。要进一步明确发展现代服务业的主要方向和产业定位，要改造提升商贸流通、商务服务、旅游餐饮等传统服务业和管理能力，努力建设服务业核心城市，最大程度发挥其带动作用和综合效益。另一方面，西宁市涉及城市管理的相关部门要大力推动服务业信息化、现代化建设，按照全面深化改革有关要求，着力放开更多的公共服务领域和项目，切实方便群众日常生活。

　　工矿型城镇管理方面。工矿型城镇应利用工矿业积累下来的资源、技术、人才等优势，滚动式带动城镇发展。工矿型城镇在实施城镇管理过程中，应注重逐步把发展重点转移到培育非资源产业上。

　　地方性综合城镇管理方面。地方性综合城镇应在流动人口管控、商品集散、餐饮等管理上多谋划，使其商品集散有秩序，流动人口有管理。同时，地方综合性城镇要把城镇未来管理的重点，主动聚焦到如何培育一批商业中心城镇，推动各具特色的中小城镇商业发展，优化城镇群内部的商业分工这个工作目标中来，使其推动城镇现代商业网络向农牧区延伸，畅通农畜牧产品进城和工业品下乡的双向流通渠道。

　　民族商品集散城镇管理方面。民族商品集散城镇应在提升流通枢纽地位上多出实招。应合理布局商业网点，进一步加强流通基础设施的建设和管理，支持具有地方特色的商业街提档升级、规范发展，着力提升城镇综合服务功能，形成具有综合服务功能和较强辐射能力的消费中心，使其对周边民族村的带动作用明显增强。同时，在完善精细化和数字化城镇管理中，集中精力打造集民族商品生产、加工、展示、洽谈、交易与电子商务为一体的现代化商贸平台，将供需双方有序嫁接到这个平台上交易，改变过去 “小、散、杂、乱”批发市场的交易乱象，大幅度提升商品集散城镇批发业的集约化、现代化水平。

　　民族宗教文化城镇管理方面。民族宗教文化城镇要善用民族元素，引导地方特色文化更好地服务于现代城镇管理。长期以来，青海省藏族文化表现出较强的延续性和一贯性，藏文化的思维定势、生活方式、风俗习惯逐渐趋于固定，尤其藏文化的神山、神湖、神河信仰，对于保护生态具有较强的现实意义。做好民族宗教文化城镇管理工作，应切实尊重和引导当地的民族特色文化元素，使城镇管理和地方特色文化互补互惠。当然，引导包括宗教在内的民族文化服务现代城镇管理，也将有利于群众直接参与到城镇管理工作之中，提高群众的参与度。

　　另外，青海省即将编制生态功能区产业准入负面清单，以推进生态主体功能区的有效管理。各地在制定城镇管理权责清单时，尤其三江源生态保护区内的城镇，应充分遵循因地制宜、衔接协调、遵守底线的原则，确保生态功能区负面清单和城镇管理权责清单具有较强的关联性，保证生态功能区保护和城镇管理具有较强的互补性，在深化城管执法改革中全力做好生态功能区的保护工作。

　　特色小镇助推旅游业

　　中国城市报：在发展特色小镇方面，青海省有哪些具体举措？

　　姚宽一：近年来，青海省多举措推进小城镇建设，全省城镇基础设施水平不断提高，城镇综合承载能力持续增强：一是积极申报全国重点镇和旅游名镇。十二五期间，青海省大通县桥头镇等65个镇被列为全国重点镇；海北州海晏县西海镇等5个镇被列为全国特色景观旅游名镇；海南州贵德县河阴镇被列为全国美丽宜居小镇。

　　二是加强美丽城镇风貌规划控制。出台了《青海省“美丽城镇”风貌规划设计指引》，完成了48个高原美丽城镇风貌规划编制审查工作，进一步加强城镇特色空间、公共开放空间、地下空间等相关规划研究，倾力打造了一批体现区域差异和形态多样、各具特色的美丽城镇。

　　三是着力打造高原美丽城镇。从2014年开始，每年安排项目资金8亿元，通过完善规划、加强基础设施建设等工作，重点打造16个高原美丽城镇，计划利用5年时间，投资40亿元打造80个高原美丽城镇。截至目前，已累计投资24亿元对全省48个镇开展了高原美丽城镇建设，占全部建制镇的34.3%。城镇公共服务和市政基础设施进一步完善。

　　与此同时，小城镇建设已逐步成为旅游业发展的助推器。几年来，我省涌现出了循化撒拉族自治县、湟源县、贵德县、乌兰县等几个富有特色的小城镇。例如，2008年，湟源县投资6000余万元修复丹噶尔古城，使丹噶尔成为河湟地区最具代表性的旅游景点之一。目前，丹噶尔古城逐步往河湟流域的文化古都和旅游辐射点发展，这里兼有餐饮住宿、休闲娱乐、旅游观光、商贸交易功能的环湖旅游目的地。丹噶尔古城将成为充分展示青海农耕文化与草原文化融合景象的平台。