京津冀如何协同发展

　　7月17日，北京市交通委主任周正宇向媒体透露，2017年年底在北京、天津、张家口、廊坊和石家庄等地公交车上率先启动交通一卡通试点，范围涵盖这些区域所有的公共交通工具。

　　京津冀城市群再次成为社会各界热议的话题。

　　2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。此纲要明确指出，要在交通、环保和产业等领域率先取得突破。

　　2014年北京市制定出台《新增产业的禁止和限制目录》，2015年新修订的禁限目录，再次提升禁限标准，超一半行业被禁限。

　　2015年，国家发改委发布了《京津冀协同发展生态环境保护规划》。至此，京津冀环保一体化进入实质性发展阶段，合理解决“雾霾恶性循环”有了新的突破。

　　中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞在接受中国城市报记者采访时说：“京津冀城市群发展核心是有序疏解北京非首都功能。目前，社会各界比较关注的主要是京津冀交通一体化、生态环境保护和产业布局等领域的改革。”

　　区位优势凸显

　　京津冀城市群包括北京、天津两座直辖市以及河北省的石家庄、保定、廊坊、邢台、秦皇岛、沧州、衡水、承德、张家口。另外，山东省的德州、滨州和河南省的安阳也被纳入京津冀城市群。

　　从京津冀城市群的发展格局来看，北京处于“老大”的位置，天津是“老二”，河北省列席“老三”。牛凤瑞认为，京津冀是约定成俗的叫法，但并不科学，应该叫做京津唐保，因为唐山和保定距离北京和天津最近。暂且不论京津冀协同发展规划纲要是否合理，单凭相隔很远的承德、张家口、德州和安阳等城市纳入此规划，可见北京作为首都的区位优势的威力。

　　历史上，河北一直处于比较“尴尬”的位置。河北省将北京和天津包围，而行政划分的介入，将河北生产力的空间布局完全割裂。除河北省以外的其他省份城市纳入京津冀城市群，对河北来讲，又增加了不少的压力。

　　牛凤瑞向记者表示，中央从地区利益平衡的角度考虑，从最高层面出发，不能只考虑河北，除了京津冀，还要顾及到其他区域的发展。

　　北京和天津作为直辖市，在市场资源要素的配置中一直占据有利的位置，利益分割的“指南针”很少向河北倾斜。河北为北京和天津的发展，支付着很高的成本。历史上，官厅水库、密云水库以及大黑汀水库的建设过程中，河北基本是义务地建设。虽然期间中央投资了一部分资金，但是水库移民安置，都是河北来承担。而且这些水库建设完成之后，水库的管理权不属于河北。

　　牛凤瑞说，就水库建设来看，河北为生态保护作出了牺牲，生态效益被北京和天津所获取。成本和收益呈现不对称。

　　2016年5月31日，河北省委省政府印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》，明确提出将石家庄打造成为京津冀城市群“第三极”。牛凤瑞表示，在理想的状态下，石家庄成为京津冀经济发展的第三极，有利于京津冀的发展。但从区位优势考虑，唐山、保定和廊坊距离京津两地较近，受到的经济辐射更多，经济快速发展的可能性更大。如果河北以牺牲这些城市的发展为代价，这是不可取的。

　　环京津区域有一个很大的贫困带，与中国其他城市群相比，是比较反常的现象。同时，北京和天津与其他城市之间存在畸形竞争的关系。虽然北京的定位是全国政治、科技和文化的中心，但是对经济领域的涉足也很可观。牛凤瑞说：“国家建设中，农村支援城市，农业为工业提供积累。北京作为大都市，河北就属于小郊区。为了天津和北京的发展，河北首当其冲。”

　　据了解，河北省内一半的水资源供给京津两地，因此只能压缩本省的用水量。本省的造血功能受到影响，势必影响河北的产业经济的发展。

　　行政权力影响深远

　　北京作为我国的首都，在各种资源配置中占据京津冀城市群的制高点。天津作为直辖市，其在国家的顶层设计亦处于有利位置。河北则时刻准备着“奉献”。牛凤瑞表示，政府掌控资源的能力过强，市际之间的行政壁垒造成资源配置的不合理。

　　北京是京津冀城市群的核心城市，在京津冀协同发展中理应发挥巨大的作用。京津冀协同发展规划纲要的核心为有序疏解北京非首都功能，即将一些低端、高污染的企业转移。

　　牛凤瑞告诉记者：“就污染企业的问题，我个人认为，企业该不该被关闭，不取决于是否有污染以及污染的大小，而取决于产品和服务有没有真实的社会需求。有需求则意味着此处不生产，彼处再生产的问题。此时，涉及到产业转移的问题。企业转移意味着污染成本的变化。当然，如果企业转移和技术进步联系起来皆大欢喜。而事实上，要在污染技术上寻得突破是很难的。这期间是有一个过程的。”

　　北京和天津发展是有目共睹的。北京在2008年举办了奥运会，大大提高了其国际影响力，同时带来了不可估量的经济效益。天津则成立了北方首个自贸区，成为带动环渤海经济的“领头羊”。河北则承担着为北京和天津“输血”的责任，而河北自身产业发展的基础薄弱。河北广袤的平原地区中，没有支柱性的高科技产业，大量的水泥、钢铁等低端的产业成为拉动河北GDP发展的引擎。

　　随着北京和天津经济的快速发展，产业技术面临改革升级。从社会效益方面着手，北京提高了一些不符合首都功能定位的企业在京生存的成本，提高企业税费、人工费用和排污费等方面的成本，采用经济的手段，促使产业的转移和升级。

　　牛凤瑞表示，关于京津冀经济发展的极度不平衡，政府需要发挥其应有的作用，这涉及到合理边界的问题即哪些政府必须管而且必须管到底，哪些政府不必插手。比如，京津冀交通体系一体化，需要研究政府和市场结合的问题；环保方面，政府发挥主导作用；产业布局方面，市场要发挥决定性作用。

　　再造一个特大城市

　　区域发展中，城市是龙头。

　　从上世纪80年代，京津冀一体化的理念就体现在中央的相关文件中，当时的国土局出台的第一个规划就是《京津唐国土规划纲要》。但是，京津冀协同发展做为国家战略在历史上是绝无仅有的，具有里程碑的意义。

　　京津冀城市群的规划发展经过30多年的风雨历程，但进展一直缓慢。现今，由于雾霾等环保问题的爆发，北京和天津的城市体量容纳达到极限。河北似乎迎来了前所未有的历史机遇。

　　牛凤瑞表示，京津冀城市群具有良好的发展前景：北京和天津在转型发展的同时，河北也加快发展。而且，河北省内会有大量的中小城市出现。

　　首钢曾经是北京的纳税大户，因为其高污染、高耗能而被人们所诟病。从八十年代起，就有人提出将首钢迁出去，口号喊了二十多年后，首钢才被迁到唐山曹妃甸区。事实上，很多企业想法设法在北京安家，不仅是面子问题，更多的是因为北京具有良好的商务投资环境。

　　然而，近几年河北省明确表示，北京不要的企业，如果不符合本省可持续发展的需要，他们也不会接受。

　　京津冀城市群一体化发展，在一定程度上消除了行政壁垒。各城市之间优质的生产要素，就有了交流沟通的可能。石家庄作为河北的省会理应在一体化资源配置中发挥关键性的作用。牛凤瑞表示，即使没有京津冀协同发展的纲要引领，石家庄也应该向特大城市迈进。河北是具有7000多万人口的大省，而目前石家庄有300多万人，预期可达到600多万人。人口红利带来的经济辐射范围较广。

　　京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。北京是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津为“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北省是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。

　　京津冀一体化发展中，对河北来讲，既是机遇也是挑战。

　　京津冀城市群是由首都经济圈的概念衍生而来的。早在6年前，河北公布环首都经济圈范围，表示将“举全省7000万人口之力”，将环首都经济圈建设作为第一战略。河北更计划在环首都经济圈中发展特区建一个全封闭的城市带。对于这个特区，很有可能给予比深圳更优惠的政策。宏伟的蓝图背后，是河北对京津冀一体化的跃跃欲试。

　　时过境迁，河北在京津冀地区利益平衡的过程中，始终在摸索自己的位置。牛凤瑞说，中央对河北的要求是保持社会的稳定。在计划经济和审批经济的影响下，河北想发展起来，一定要努力创造良好的商务投资环境。

　　河北在社会发展、公共服务和产业等方面呈现“断崖式”的断层。石家庄作为河北省会发挥其有利条件，发展成特大城市的蓝图，可为河北补齐经济短板。

　　据记者了解，目前京津冀城市群的发展以《京津冀协同发展规划纲要》为基础。国务院有关京津冀城市群规划正式文件批复并没有出台。京津冀城市群规划受地方政府掣肘较多成为其发展的最大障碍。