破解城管文明执法之困

　　2015年12月24日，中共中央、国务院发出《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》。此指导意见的出台可谓恰逢其时，对解决多年累积的城管执法体制机制问题具有重要意义。笔者认为，当前城管执法冲突不断、形象不佳，主要是因为现行的城管执法体制机制与街头执法的高要求不相适应，事实上存在“城管文明执法之困”的问题。

　　城管执法是一项高要求的执法行为

　　人们一般认为城管执法简单、粗暴，无需多少技术要求，这是一个误解。实际上，城管执法是一项亟需经验和技术要求的执法行为，这是因为：

　　第一，城管执法内容庞杂，难以进行系统地分类治理。笔者所在的武汉市于2002年成立城市管理局和城市管理执法局（两块牌子、一套人马），行使相对集中行政处罚权，现在意义上的“城管”正式产生。这一体制虽然解决了过去“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”的分散执法问题，却导致了城管执法内容庞杂、难以进行分类治理的现实。武汉市城管局现有98项行政执法内容，相互之间不成体系，以致难以制定真正意义上的“城管法”。笔者手头的武汉城市管理《行政执法使用手册》涉及的法律法规共分七大类，总计144部，将近1000页内容。城管执法基本上是“借法执法”，一般城管队员根本不可能对准确运用这些法律法规，从而准确分类、定性其执法内容。笔者所在的区城管局直属中队，主要负责主干道上的城管执法事项，日常管理涉及到占道、招牌、广告等诸多繁杂内容，这些事务之间难以归类，也就无法系统地常规化地处置。一些执法内容甚至在法律法规上的规定也是比较模糊的，连上级部门也难以厘清，一线执法队员往往左右为难。比如，武汉市大街小巷违规摆设了诸多亭棚，但我们在处置亭棚时，在法律法规的运用上存在很大问题：到底是适用于“占道”，还是“不符合城市容貌标准和环境卫生设施标准的建筑物或者设施”？如果是前者，只能采取罚款；如果是后者，则可以限期改造或拆除。此外，违规亭棚可能还涉及“违建”，这样的处置力度可能更大。

　　第二，街头执法具有特殊要求，对文明执法和严格执法的协调性要求更高。绝大多数城管执法内容都属于街头执法和现场执法，必须当时、当场即采取有效措施，这样才能保证执法效果。然而，街头是一个流动、开放的空间，相对于非现场执法而言，不可控的因素更多，也更容易产生执法冲突。基于控制执法冲突的考虑，近些年武汉市城管系统加强了文明执法要求，出现了“眼神执法”“鲜花执法”“帮你搬”等柔性执法手段。从笔者的体验看，这几年武汉市城管执法的文明程度不断提高，但是这在一定程度也背离了严格执法要求，增加了执法难度。笔者所在的辖区有一个占道14年的“钉子户”，历任城管队长都试图解决这一问题，但一直未成功。笔者在2014年任中队长后，依据“疏堵结合”的原则，为其重新找了一个摊点，花了8个月的时间终于将其劝离原摊点。这个个案虽说已成为武汉城管系统“疏堵结合”的经典案例，但从严格执法的角度进行评估，这一案例只能视为“个案”，不具普遍性。因为笔者在后来的实际工作中体会到，这一案例也带来了一定的负面效果，让其他违法摊贩觉得可以效仿。简言之，街头执法的特殊性导致严格执法容易产生冲突，而文明执法虽然缓解了城管与行政相对人的冲突，但却往往是以牺牲严格执法为代价的。

　　第三，城管执法的社会要求是矛盾体，导致城管执法在“走钢丝”。人们普遍认为，城管执法的对象主要是弱势群体，其主要是出于养家糊口的原因而被迫从事占道经营等“违法”活动，人们对其报以同情心，反过来削弱了城管执法的合法性。但在另一方面，一些市民又有对城市环境的高要求，认为占道经营等行为严重影响了居民生活质量，要求城管严加管理。因为群众有决然不同的诉求，导致城管在“管”与“不管”之间往往处于矛盾状态。更为关键的是，人们的同情心泛滥往往出现在城管执法现场，而市民对城市环境的要求则只局限于投诉，两种观念在群众内部并没有形成客观、理性的探讨，对城管工作也难以形成共识。笔者这两年一直与一个摊贩做“猫和老鼠”的游戏。该摊贩自称有心脏病，生活困难，在辖区繁华地段摆摊。由于其影响了辖区居民的出行，经常被投诉，而笔者每次带领队员前去执法时，都会遭到行人的指责，为其开脱。期间，中队曾采用“疏导结合”的办法，将其引导到夜市经营，但他嫌夜市生意不如街头摆摊，又返回了原地。这个例子说明，城管执法的界限和尺度很难把握，尽管尽力照顾各方面的需求，但效果欠佳，稍有不慎即可能陷入“左右不是人”的境地。

　　现行的城管执法体制

　　无法有效回应街头执法的高要求

　　一方面，城管街头执法是一项高要求的执法行为，另一方面，现行的城管执法体制又还不够健全，很难有效回应街头执法的高要求，具体表现在以下三个方面：

　　第一，执法保障与管理职责不相匹配。近些年来，我国正处于快速城市化进程中，城市管理内容不断增加。由于城管部门属于各地方政府自设部门，且绝大多数城市的城管部门都是2000年以后依据“相对集中行政处罚权”新设立的，职责庞杂且难以匡定。笔者所在中队属于区城管局直属中队，主要管理职责为主干道占道和立面管理。但2012年至今，增加了燃气煤气、油烟噪音、餐厨垃圾等管理职能，这些职能专业性强、责任大、事物多，接警、出警数量比前几年增加了一倍不止，但中队的执法力量却未增加、技术保障也未提升，某些方面反而削弱了。中队辖区面积大、主干道全长15公里，之前共4辆执法车、且车况不良，勉强够运转。2016年5月底公车改革之后，中队只剩一台执法车，导致执法活动的机动性严重不足，影响了正常执法。

　　第二，队伍建设难以达到执法要求。当前，城管执法队伍普遍存在执法队员身份不明确、正式队员不足、协管员素质不高等问题，严重影响了城管执法的合法性。按照相关法律规定，行政执法主体必须是公务员，但大部分城管队员都是事业编制人员。更为重要的是，由于正式队员严重不足，导致一线执法只能依赖于协管员。综合这两方面的因素，城管执法的合法性是严重不足的。

　　第三，执法程序与街头执法现状不匹配。与人们想象不一样，现如今城管执法程序的规定实际上是较为规范，乃至于过于规范而不具实用性的。以占道经营的执法为例，程序要求“三步式”：首先是温馨提示，再次是责令整改，最后才是下违法通知书并暂扣其经营工具。但在执法实践中，“三步式”不切实际。

　　首先，每一步之间都有时间间隔要求，但对于街头执法而言，其要义在于需将违法行为控制在萌芽状态，必须当即现场执法，才能达到好的执法效果。

　　其次，执法流程严重依赖于行政相对人的配合，而执法人员无法控制执法程序。摊贩具有流动性、机动性等“游击”特征，导致每一步的执法程序都难以完成，“温馨提示单”“责令整改通知书”“违法通知书”难以达到行政相对人。

　　再次，“三步式”执法流程只是单方面地增加了执法成本，却没有同时增加对行政相对人的违法成本，反而为其违法行为提供了空间。城管执法过程难以兼顾规范和有效这两方面的要求，是当前城管执法程序建设面临的突出难题。由于城管系统无法提供一套规范、简约、有效的执法程序，基层执法单位在实际工作中只能依据既有经验开展执法活动。

　　最后，城管执法还面临“剩余部门”困境。城管部门是城市管理的“兜底部门”，承担了大量其他部门不愿承担的、难以处理的城市管理事物。城管部门还是城市体系中的“末端治理”部门，大量行政执法活动受制于“源头治理”部门。城管部门也是“弱势部门”，执法保障极为不力。简言之，城管执法的“剩余部门”困境，实际上是城市治理体系不完善、不科学的表现。城管的几乎所有工作内容都涉及到与别的部门的协调配合，但多数情况下都是城管独自承担，导致治理效果欠佳。

　　破解文明执法困境的

　　关键在于提高执法能力

　　从街头执法的角度看，破解城管文明执法的困境关键在于提高执法能力，具体而言，包括以下三个方面的措施：

　　第一，加强城管执法基础能力建设。大体而言，城管执法基础能力建设包括两个方面的内容。一是管制能力建设。当前城管街头执法没有手段、效果不佳，根源在于城管作为执法机关，在街头执法过程中专断性未能体现出来，受制于行政相对人和无关人员的干涉。改变这一现状，需在立法上明确城管的行政执法主体地位，赋予其应有的行政执法权力，并建立城管与公安、检察、审判等相关权力机关的协调机制。与管制能力建设相适应的是，需建立针对一线执法活动的事后内部审查机制及行政相对人权利救济机制，保障一线执法人员及行政相对人的合法权益。二是濡化能力。在街头执法中，执法冲突的受质疑者往往是城管而非行政相对人。这充分说明，城管执法并不能仅仅依赖于专断权力，还需获得群众的广泛认可，树立执法权威。提高城管执法的濡化能力，一方面，需加强城管执法的规范化建设和城管文化建设，提高城管队员自我身份认同和荣誉感；另一方面，需要动员公众参与城市管理、提高市民文明意识，从而强化对城管执法的认识。

　　第二，建立简约有效的执法流程。城管执法内容繁杂，既有违建、户外广告设置等大型事务，也有细小琐碎、难以分类且现场处置要求较高的事务，这就要求执法流程适应分类治理原则，不至于导致执法力量内耗，影响执法效果。从一线执法实践来看，当前亟需建立一套简约有效的执法流程，可以从以下四个方面入手：一是要建立基于执法效率考量基础上的城管事务分类体系，将城管执法内容分为适用于简易流程的事务及遵循一般程序的事务。比如，占道经营、立面招牌、门前三包等细小琐碎、违法程度较低的事务，适合于简易流程；而违建、违法设置户外广告、大型无证占道挖掘等，则适合于一般流程。二是要建立执法过程全记录制度。执法过程全记录制度既可以保障简易执法流程的有效实施，保证执法文书事后下达的有效性，又可以监督一线执法人员依法依规行政，保障行政相对人的合法权益。三是要建立与相关部门的信息共享机制，如相关部门记录的行政相对人身份信息、社会诚信记录，都有利于城管执法。四是要探索实现非现场执法的可能性及实现路径。非现场执法能有效降低街头执法冲突，而现阶段城管执法无法实施的主要原因是城管无法在街头执法识别行政相对人身份信息，识别身份信息之后也没有有效的制约措施。因此，加强城管与其余部门的联动，是实现非现场执法的前提。

　　第三、准确定位城管部门性质，加强执法保障建设。当前城管执法人员不够、经费不足、权力保障不足是各地城管的共同困境，而归根结底是城管部门性质定位不清晰。准确定位城管部门性质，加强执法保障建设，需从两方面入手。一方面，城管基本定位是一个行政执法机关必要的执法保障。笔者所在中队在车改过程中之所以从四辆执法车减少到一辆，就是因为城管并不符合保留执法车辆的执法机关的条件。因此，尽快确立城管作为执法机关性质，是解决执法保障的第一步。另一方面，城管还是一个服务机关，需有一定的服务能力。城管管理事务繁杂，需要做很多群众工作，这就要求城管必须有一定的调配资源的能力。比如，“疏堵结合”已经成为城管工作的基本原则之一，但“疏”的能力取决于街道、社区及辖区各单位的支持。简言之，城管是兼具管理与服务职能的部门，既需要加强部门的执法保障建设，又需要建立顺畅的部门协调机制。

　　总而言之，从一线执法的角度看，当前城管文明执法之困虽有诸多方面的原因，但更重要的是，它是由街头执法的高要求与执法能力不足之间的不匹配关系所决定的。故而，破解城管文明执法之困的关键在于提高城管执法能力。

　　(作者单位系湖北省武汉市洪山区城市管理委员会)