古代“城管”这样执法

　　在当今中国，“城管”两个字有着特别复杂的意义，他们被视为弱者的天敌，是中国城市化进程中一种尴尬的存在。曾经有网友PS了一张“神图”《清明上河图之城管来了》来嘲讽今天的城管：原本人流如织、商贩云集的大宋首都汴梁街头，突然间人跑光了，商铺纷纷关门，只留下一地狼藉，以及涂在墙壁上刺眼的“拆”字。

　　古代的城管真的也是这般凶悍吗?其实，在中国古代，城管执法比现在更严，也有法可依。

　　古代“城管”何时出现？

　　说到城管，首先得说一下“城市”。从现代考古发现来看，中国至少在夏商周的“三代”时期就有城市了，如在江淮之间的凌家滩、环太湖流域的良渚、黄河中游的陶寺遗址，都已发掘出了四五千前的城址，《吕氏春秋·君守》中所谓“夏鲧作城”，并非想象。

　　但和现代功能较为接近的城市，到春秋战国时期才出现，如齐国的首都临淄。据《战国策·齐策》记载，当时有7万户，仅以现代一户3口的最低标准来算，总人口也达到了21万。到后来，这样的“大城市”就更多了，如汉长安城（今西安），它比同时代欧洲最大发达城市罗马面积大三倍以上，有8万多户。

　　城市大了，人口多了，治安、卫生、交通等一系列问题也就多了。在这种情况下，古代城管应运而生。如《庄子》一书中提到，战国时代有“监市”，这监市可以看作是中国古代城管的雏形。

　　但是，古代城管与现代城管的概念和职能并不太一致，古代城管的职权范围相对较广。从史料上看，古代城管除负责环卫、拆违章建筑、禁止占道经营外，还得“防火缉盗”，如现代消防队员、联防队员一样，要负责救火、抓小贼；有的还有管理市场物价、维持公平交易和社会治安的义务，兼有现代公安、消防、工商、物价、税务等部门职能，是真正的“综合执法”，权力也比现代城管大。

　　值得注意的是，古代监市的成员都是临时工，根据当地官员的意愿或根据政治形势，随时从民间挑选人员组建和解散，组建期间，监市的薪水由衙门发放。从理论上讲，监市可以来自各行各业，但古代分工明确，农民被绑在土地上，商贩忙于生计，官员高高在上，所以做监市的基本上都是街头闲汉、恶少。因此，从来源上讲，古代城管队伍一开始就面临着人员素质的问题。

　　古代“城管”是些什么人？

　　那么，古代城管都是些什么人？古代的城管队员叫法不少，或称“胥”，或称“卒”，还有称“市吏”、“监市”等等。但在事实上，古代并没有现代城管局这样的专职机构，自然也无城管队员一说。古代城管的身份比较复杂，既有军人城管，也有警察城管。当然，更多的是行政人员来当城管，如汉唐时相当于现代北京市市长的“京兆尹”，其重要工作之一不是招商引资、增加GDP，而是城管执法。

　　古代早期城管常由士兵充当。这是因为城市的出现，原本就是军事防御的需要，应由军人把守。

　　到了唐朝时期，城市化进程大大加速，拥有当时世界上最繁华的国际大都市，万国来朝，贸易发达，城管的工作更显重要了。《旧唐书》中记载：“监市践于衙，理市治序。”“践于衙”是指属于衙门管，比衙门官吏的社会地位要低一些，他们的任务就是“理市治商”。

　　北宋初期，战乱未起，城市商业更加发达，《清明上河图》即是最好见证。同时，城管的工作更繁忙了，政府专门成立了城管大队，叫“街道司”，其工作是维持城市街道的卫生、整修与日常秩序，当然也要管理违章搭建、占道经营的商贩。据考证，“街道司”的成员一度由士兵担任，史载汴梁城中，就有500士兵组成的城管大队。他们相对唐代的监市，明显更有战斗力，遇到类似牛二这样的流氓无赖，也可制服。

　　明代的北京，由相当于今北京卫戍区或武装警察部队的“五城兵马司”来承担现代城管局的大部分职能。清代的北京，还专设了“督理街道衙门”，其部分职能也与现代城管局比较接近，主要负责外城的街道管理、民房修建等，破坏公用设施、侵占下水道等不良行为，都是督理街道衙门的执法对象。

　　到了晚清，西方的一套城管制度被引入中国，由警察承担起了现代城管的工作。如中国历史上首个警察机构天津警察厅，除了负责当地社会治安外，管理市容市貌、交通、市场秩序等，都是其分内工作。

　　古代“城管”有法可依吗？

　　城市管理光凭嘴说是不行的，中国古人为此想出了不少管理手段，其中，最值得为现代城管借鉴的是“城管立法”，而非罚款了事。

　　唐代在城管立法方面是颇为成熟的，为后世效仿。《唐律》规定：“距府十丈无市，商于舍外半丈，监市职治之”，即摆摊设点至少要远离政府办公地30米，也不能离民房太近，要在1米5以外，由监市负责督管。对侵占大街小道经营、栽种植物者有严厉的惩罚：“诸侵巷街阡陌者，杖七十；若种植垦食者，笞五十。各令复故。”挨打后，还得恢复侵占前的原貌。而对扰乱城市秩序者，处罚更严厉：“诸在市及人众中，故相惊动、令扰乱者，杖八十；以故伤人，减故杀伤一等；因失财物者，坐赃论。”

　　《宋刑统》也有类似的规定，“侵巷街阡陌”条：“诸侵街巷阡陌者，杖七十”。对乱倒垃圾、影响环境卫生也有规定：“其有穿穴垣墙以出秽污之物于街巷，杖六十。直出水者无罪。主司不禁与同罪。”把垃圾弄到街上，影响了公共卫生，不只当事人倒霉，“城管队长”如果不加以禁止，都跟着挨杖打。

　　宋仁宗在搞城管方面颇有创意，他在要求开封府官员强拆违章的同时，特别指示相当于现代司法机关法院的左、右军巡院，配合“开封城管”行动，“惩治侵街者”。

　　当然，古代城管法最狠的是明代。明太祖朱元璋治国以狠著称，明朝的城管也不含糊。据《明会典》，在京城，“凡侵占道路，而起盖房屋，及为园圃者，杖六十，各令复旧”；对往街上丢垃圾、放污水的，“其穿墙而出污秽之物于街巷者，笞四十。出水者勿论。”

　　古代“城管”怎么管？

　　在古代，现代城管中的两大难题——占道经营和违章搭建，同样十分突出，且历代不绝。古代城管也为此伤透脑筋，不得不经常发“处罚通知”。

　　在唐代的长安和洛阳，不少商户为了扩大经营面积，非要在门面（正铺）外多占一块（偏铺）。唐中宗景龙年间（公元707-710年），朝廷不得不以敕令的形式，发布了一则当时的最高“城管通知”：两京市场上各行业，凡自有正铺者，不得在铺前再建造偏铺。

　　宋代称占道经营为“侵街”，为了防止侵街行为的发生，宋代城管想出了一个法子，在沿街要道旁立“表木”，标记出范围。这与现代街道画线一样，一旦超出，就要被制止，当时的“城管队”会经常检查是否有人侵街。

　　古代也存在“执法大检查”。如在北宋，宋真宗赵恒便曾下诏开封府，要求开封的“城管队”拆毁京城的违章建筑。其继任者宋仁宗赵祯，也曾作过同样的指示：限开封府在一月之内，将侵街的官邸民舍全部拆毁。

　　短评 

　　“面子”与“肚子”的平衡

　　在历朝历代的“城管”中，属宋朝的城市管理者做得比较出色，他们寻找到了一种微妙的平衡——既能保护市民社会的繁荣，又能维护城市的秩序。

　　占道经营是古往今来的城市管理痼疾。宋朝的政府部门在街道两旁测量距离，竖立“表木”，作为禁止“侵街”的红线。红线之内，允许设摊、开店，但不得侵出红线之外。如此一来，既照顾了商贩的生计，也不致妨碍公共交通。就这样，宋朝的城市管理者在城市“面子”与老百姓的“肚子”中，找到了平衡。

　　更重要的是，宋朝皇帝很务实，不会让下属搞文明城区评选，更不会把街面整洁、小贩禁绝作为评选标准，而下属们也不会在领导出来的时候，像今天一些地方搞些“遮羞墙”之类的。

　　近年来，城管这一职业逐渐被标签化，一提到城管与商贩的冲突，舆论第一反应就是城管暴力执法，甚至无原则支持商贩群体。在这种氛围下，城管与商贩容易互相产生抵触心理，反而不利于城市管理。其实，二者不应该是对立者，而应共同参与到城市管理中来。城市管理者应该将城市“面子”与老百姓的“肚子”平衡起来。