完善PPP法律环境

　　由中国国际工程咨询公司（CIECC）和英国伦敦大学学院（UCL）共同举办的“2016年政府和社会资本合作（PPP）发展国际高峰论坛”于 3月28日至29日在北京唐拉雅秀酒店隆重召开。本次高峰论坛由英国驻华使馆中国繁荣基金项目提供支持，论坛的主题为：新理念、新发展，助推中国政府和社会资本合作（PPP）模式健康发展。

　　加快推进特许经营立法

　　清华大学国际工程项目管理研究院王守清教授在接受中国城市报记者采访时表示，近期，中央部署加快推进特许经营立法，从2013年10月全国人大决定立法到2014年推出征求意见稿，已经两年了，各界都认为应当有特许经营法，这是因为过去很多的法律和实行PPP模式是有冲突的。

　　目前，专门针对PPP项目的法律还欠缺，PPP项目的合作一方为政府，政府处于经济活动中的管理者角色，企业处于被管理者角色。双方角色的差异要求有专门的适合PPP项目的法律体系来保障PPP项目的实施。王守清指出，各政府部门陆续有相关的条款出台来规范PPP项目双方行为，但是相关的PPP法律条款仍然存在以下几方面的问题：

　　首先，立法层次低，法律权威性不足。相关PPP法律文件多为《意见》《通知》形式，法律权威性有待提高。其次，无完整的法律体系。无系统的管理制度，法律法规分散、片面。第三，规定过于笼统，原则性过强，实际操作的指导性却不强，项目的规划、立项等程序的监督和审计等问题没有细致规定。再次，由于PPP项目主体的特殊性，没有对项目主体地位进行一定的规定限制。此外，PPP一方为政府，处于主动地位，往往容易用自己的行政权力阻碍项目运行。最后，法律、政策缺乏一致性和连贯性。政策条款很多时候都是政府单方面发行实施，私人部门没有干预的途径。有时候政策的变更对PPP项目的一方会产生严重的经济影响。

　　法律环境是PPP项目存在的土壤，没有完善的法律环境，PPP项目很可能半路夭折。PPP项目中，政府为了吸引私营部门投资，往往会向私营部门承诺在一定时限内保证该项目的垄断经营，即项目唯一性。政府的承诺很多时候受限于时间、领导换届等因素，具有很大的不一致性与不连贯性。而PPP项目历时长，投资金额大，政策变化、政府不受承诺限制所造成的风险尤其显著。只有通过法律、政策的限定才能有效保障私人部门的利益。

　　PPP项目的物有所值评估

　　王守清教授指出，PPP项目分为经营项目与公益项目，PPP项目的招标、采购等程序要透明，否则就不能降低成本。因此，PPP项目实现物有所值、效率提高有两种渠道，一是合适方法的选择，二是还要有充分的市场竞争。财政部需尽快落实出台政策，建立信息平台，共享物有所值的数据以利于对PPP项目做物有所值评估。“希望2016年是中国PPP推广的规范年。”王守清说到。

　　我国物有所值评估流于形式并不是其理念的问题，而是该评估方法不完善，特别是做物有所值评估的人的问题，王守清认为，人的问题是官员做项目的动机问题和咨询是否专业和尽职的问题。如果只是为了做项目，为了通过PPP做项目，即使有完善方法和有统计数据，不“物有所值”的项目也是可以评估通过的。因此，规范PPP至关重要。

　　王守清以PPP科技项目的物有所值评估项目为例解释道，首先，科技项目范围和PPP产出要求一定要界定明确，比如相应的软件项目，投资者认为符合要求但是用户不认为符合要求的情况时有发生，因此，更需要设立一套标准化的指标，根据绩效的情况来评估。其次，PPP项目绩效的评估跟项目的类型亦非常相关，比如电厂，每天的发电量，电压的标准，停电时间上限，产出要求是非常明确的。而公路、桥梁等大型工程项目都有很严谨的标准化规范，如果没有产出要求，绩效则不能确定。

　　王守清认为，利率是影响PPP项目成本的重要因素，进而影响其绩效。如果政府的信用非常好时利率是可以下降的，或者做PPP项目方水平很高，利率也可以下降。如果风险高，银行放贷利率要价自然就高，他指出，利率不用太过于管制。

　　北京领泽财富创业投资管理有限公司白涛先生在接受本报记者采访时也表示，我国PPP项目的风控一般都做得很好，然而，仍然存在一定的问题。比如风险识别不全面、风险分担不合理、风险应对无力。他认为，PPP项目的特点有许多，比如投资周期长、资金量大等。多个不同利益主体的特点使得PPP项目存在的风险特别突出，而合作一方为处于主导地位的政府，也使得PPP项目的风险分担机制成为PPP项目成功的薄弱环节。因此，一个成功的风险分担机制对于PPP的成功至关重要，亦需要持续研究探索。