城镇化要迈哪些“坎”？

　　编者按

　　新型城镇化，不仅是人口的城镇化，更是农村、土地、产业、人口和社会的一体化。李克强总理在今年的政府工作报告中，为我们描绘出了一幅中国城镇化的优美画卷。作为“十三五”规划编制的重要内容，新型城镇化成为了今年全国两会的关注重点。其中，土地改革、去库存、解决户籍制度短板等议题成为了顺利推进新型城镇化的难点和焦点。

　　2016年，深入推进新型城镇化依然是政府工作的重要内容。要如何推动以人为核心的新型城市化的建设，如何实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，如何尽快达到60%常住人口城镇化率以及45%户籍人口城镇化率的目标？两会期间，中国城市报记者专访了全国人大代表、清华大学教授蔡继明，与其共同探讨了新型城镇化发展那些必须要迈过的坎儿。

　　土改

　　三位一体城乡互动

　　“三块地”改革不应割裂

　　中国城市报：您提出，可以通过降低房价吸引农民工进城落户，来解决房地产库存问题。农民工进城、房地产去库存、房价、地价、征地这些都是息息相关的。您认为，让市场进入良性循环的关键是什么？

　　蔡继明：关键在土地，因为房地产产业链或者住房价格构成里，土地占着最大的一块，土地制度如果不加以调整和改革，一定会影响到土地的有效供给，也相应的会影响到地价和房价，还会影响到农村居民财产收入，进而影响到进城务工的农民，关系到农民工能不能买得起房，能不能有劳动之外的财产收入作为购房的资金支持。

　　我国的土地制度是一个整体，从宪法有关城乡土地所有制的规定，到土地管理法禁止使用国有土地以外的土地从事房地产开发，再到国务院严禁小产权房合法交易，从上到下形成了一个逻辑一致的法律法规体系，土地制度改革可以说是牵一发而动全身。

　　所以，征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度的改革，必须是三位一体城乡互动，对“三块地”进行通盘考虑和顶层设计，才能达到预期的目标。

　　中国城市报：去年两会我们就土地问题采访过您，主要是关于土地的准入和退出机制，以及农民土地市场化的问题，今年您依然在关注这些问题，您认为，解决这些问题最大的阻力困难在哪里？

　　蔡继明：从去年3月份到现在，“三块地”的改革里，征地制度改革推进的最慢。客观上是因为这一年来遇到了经济增长速度的下滑和政府的财政收入减少，与此同时，土地出让金的减少，会让试点地区持观望态度，这是一个难点。

　　另外一点，细读国务院有关在33个县市区进行土地制度改革试点的方案，我们不难发现，所谓“三块地”的改革是被割裂开来，各自孤立进行的。

　　征地制度改革回避了公共利益征地原则和征地范围的确定，只是在征地补偿标准上做文章。我们知道，现行的土地管理法规定，任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地，而凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的，都要一律由政府征收为国有土地才能转变为城市建设用地土，因此，大量的非公共利益用地就需要通过城乡统一的建设用地市场加以配置，而相对于这个征地制度改革的根本问题，对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题了。

　　目前，国家只允许农村存量的乡镇企业用地使用权出让、租赁、入股，并禁止用于房地产开发，这意味着农村其他建设用地都不能入市，如此试点即使成功，仅靠只占农村集体建设用地十分之一的存量经营性建设用地，是无法构建开放竞争、城乡统一的建设用地市场的。

　　此外，对于绝大多数已经拥有宅基地并只允许一户一宅的集体经济组织来说，宅基地的流转、宅基地使用权的抵押、担保和转让是基本不可能实现的，这种情况下，宅基地的流转本身不会有多大成效，也限制了集体建设用地入市的规模。

　　所以，这“三块地”是整体连在一起的，割裂开来进行单独的改革将来没有太大推广的价值。

　　去库存

　　别指望农民工当“接盘侠”

　　要开辟准商品房市场

　　中国城市报：去年底中央经济工作会议称，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。那么，该化解房地产库存和降低空置率的主要途径是什么？

　　蔡继明：目前，我国住房市场从总体上说已经由供不应求转变为供过于求。国家统计局数据显示，截至2015年11月末，我国商品房待售面积69637万平方米。即便库存仍在增加，2015年前11月，我国还新开工房屋140569万平方米。这意味着新房仍将源源不断涌向市场。清华大学房地产研究所所长刘洪玉认为，理论上10%的农民工实现市民化，就可以有效缓解当前商品住宅市场的库存压力。

　　根据我国目前情况，要想让农民工在城市买房或租房，政府必须给予巨额补贴。有关数据显示，2.7亿农民工及其家庭，在工作地买房的只有0.9%，在靠近原住地的县城等买房的只有15%左右。总体上说，根本别指望农民工当“接盘侠”。

　　要化解房地产库存，就要降低住房价格这个阻碍农民工进城落户的主要门槛，就要按照中共十八届三中全会决定中所提出的“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

　　中国城市报：面对人口城市化对住房的海量需求，房地产行业本应该成为推动中国经济增长的重要引擎，却出现了开工面积和销售面积双双下降的情况，应该如何避免这种乱象？

　　蔡继明：只有改变现行房地产市场的游戏规则，对房地产市场的供给侧进行结构性改革，重新塑造房地产价格形成机制，实现房地产市场从结构到功能的根本转变，才能使房地产行业摆脱长期低迷的困境，迎来房地产行业蓬勃发展的春天。

　　首先，应该在现有的投机投资过度的房地产市场之外再开辟出一个准商品房市场。所谓准商品房市场，就是只许买而在一定期限内不许卖的自住性或改善性商品房市场。

　　其次，取消房地产开发的专属权力。房地产开发资质本身就不具有合理性，政府只需监管房地产的行政规划和建筑商的资质，确保政府规划的执行和建筑质量的达标，而没有必要设立开发商的资质。

　　第三，适当提高准商品房住宅区容积率。自住性准商品房住宅小区，容积率应该达到3—4，比投资类商品房小区的容积率高30-50%，这不仅可节约不可再生的土地资源、降低住宅成本，迎合中低收入者的购买力，而且更有利于提高公共设施如道路、学校、医院的使用率，促进商用设施能获得更高的人气。

　　最后，城市住宅供地应以准商品房用地为主。目前我国钢铁、水泥及其它大宗商品价格已经低迷到白菜价的水平，尤其是中低端住宅的建筑成本已经降到10年来的最低点，这是开足马力大搞基本建设从而为中低收入者提供住宅的千载难逢的好时机。尤其是准商品房市场可以启动和释放数亿人的住宅需求，因此，这个市场应该成为我国房地产市场的主流，每年新增加的住宅用地，应拿出70%以上供应这个市场。

　　城镇化率

　　提高城镇化率 

　　要以大城市群为主要载体

　　中国城市报：深入推进新型城镇化依然是此次政府工作报告中的重点。报告提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。为了达到这一目标，我国还需要在哪方面下工夫？

　　蔡继明：2015年常住人口城镇化率56.1%，户籍人口城镇化率37.5%，相差18.6个百分点，其中2.6亿被统计为非户籍城镇常住人口的农民工及其家属，在就业、教育、医疗、住房、养老等诸多方面，并非享有和城镇户籍人口同等的权利和公共服务，实际上处在半城镇化半市民化状态。

　　我国从2010年到2014年，城镇户籍人口年均只增加了925万人，若抛去原城镇户籍人口本身的自然增长，农民工及其家属年均市民化的数量还远远低于925万。若以2015年城镇常住人口56.1%，城镇户籍人口37.5%计算，从十三五规划开局之年的2016年开始，要实现2020年城镇户籍人口45%的目标，每年至少要解决2000万农民工及其家属的城镇户口。所以，为切实加快户籍人口城镇化进程，确保十三五规划目标如期实现，必须要加快农民工市民化。

　　中国城市报：目前，衡量城镇化率的一个标准是通过户籍人口，中央城市工作会议之后也出台很多政策，比如除极少数超大城市全面放开高校毕业生落户限制，目前的户籍迁移政策还存在什么问题？应该如何促进农民工市民化？

　　蔡继明：现行的户口迁移政策，即全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，人为限制了迁徙人口在大中小城市流动，不利于大中小城市合理布局的形成和社会资源的有效配置。

　　加快提高户籍人口城镇化率要以大城市群为主要载体，以大城市为核心。国际国内经验都证明，迁移人口偏好进入大城市，特别是300万人以上城市。我国近5年35个主要城市（一、二线城市）共流入3778万人，其中75%流入三大都市圈的8个大城市和五大枢纽城市（郑州、成都、重庆、武汉、厦门），三线及以下的城市已经进入人口萎缩阶段。中央政府的人口迁徙政策要顺应人口流动的客观规律，应大幅降低大中城市落户门槛，尽快取消对500万人口以上的城市发展的限制。

　　城市化是农业转移人口的市民化，为此必须首先让农民完成就业转变，即从务农转变为非农就业。我国中小企业数量占97%，80%的城镇就业岗位是由中小企业创造的。所以，我国政府在鼓励大众创业、万众创新的同时，一方面要把支持和发展中小企业作为一项基本国策，另一方面着眼于延长中小企业的生命周期，加强对中小企业的诊治、救助，从而使数量众多生命周期较长的中小企业吸收更能的农民工就业。