PPP解纾前行

　　在全国范围内广泛运用PPP，不仅需要掌握PPP的理论构造，还要清楚PPP项目的操作实务和应对社会资本方与政府方之间信息不对称等问题。本文就PPP具体项目推进过程中浮现的些许热点问题进行研究梳理，以期推进PPP模式的推广和运用。

　　风险防范需重视

　　在市政公用事业领域引入市场机制，国家设有法定的特许经营制度。PPP即属于特许经营制度的一种模式。在PPP模式中，有适用于新项目的BOT（建设—运营—移交），也有适用于已存在项目的TOT（移交—运营—移交）等运行方式。虽然同属于PPP特许经营模式的运行方式，但是在政府方是否持有股权方面，不同运行方式存在不同之处。在政府方是否需要转让国有公用事业企业的股权方面，上述两种模式均涉及国有资产转让。相比之下，在运用特定PPP模式的情况下，政府则或多或少保留一部分的股权。 

　　随着我国市场经济的不断发展，民间经济规模体量都在大幅提升。同时因为公共服务、基础建设投资多样化的发展，PPP项目日益普遍出现在我们身边。自2014年来我国连续颁布了29部相关PPP的法规及规范性文件。

　　PPP项目与标底确定的建设工程项目相比，有较多的不确定因素，除不存在标底以外，还有建设周期长的风险。所以，PPP项目的风险应对机制应得到足够的重视。对于PPP资格预审、投标、定标等程序都存在不同的风险，适用终止补偿机制、经济赔偿和提取保函机制等不同的风险应对机制，因此，法律法规的进一步健全完善显得尤为重要。更重要的是，应当选择对PPP项目建设、运营有经验的律师事务所、咨询公司等中介机构。

　　盈利模式亟待多样化

　　PPP的通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。照付不议作为风险应对机制之一，不仅是国际通例，而且是被我国规范性文件允许的。“照付不议”条款只是帮助特许经营者降低了部分投资风险，因此，项目公司即使获得了照付不议的承诺，也不等于项目必定能获得成功，投资者必定能获得固定的投资收益。”

　　社会资本方的收益，分为特许经营项目和土地开发项目，特许经营项目可以通过使用者付费机制和政府的可行性缺口补助实现项目建设、运营成本的回收并获得合理收益。社会资本方的收益享有特许经营的对于土地一级开发的PPP模式，多采用“政府做资源补偿+收益分配”的运行方式。先公开面向市场招标，有意向与政府合作设立项目公司进行土地一级开发的社会资本方启动投标程序。之后，在投标者之间进行公开拍卖。土地一级开发结束后，政府将除去建筑、道路设施所占的土地外剩余的土地进行二级开发，即将土地使用权公开出让，第二次拍卖的土地经过土地一级开发得以“升值”，其成交价比第一次拍卖成交价要高。两者之间的差价，依据政府与社会资本方事先约定的收益比例，其一部分作为投资人的收益回报来源。土地二次开发后使用权的出让，以不低于第一次拍卖成交价的价格承担兜底责任，以保证政府在土地一级开发过程中，不承担负债风险。

　　有望纳入政府采购

　　政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。与传统采购相比，PPP项目采购需求、采购合同、项目评审等都更为复杂，竞争方式、合同管理等也存在一定的特殊性，同时，PPP项目往往采购金额较大，交易风险和采购成本更高，所以对PPP项目采购的管理不能简单套用现有的政府采购法律制度规定。可见，虽然PPP模式是指政府与社会资本方合作，但从实质上而言，仍然属于政府以PPP项目合同方式有偿取得工程和服务，PPP模式应被纳入政府采购范畴。PPP项目采购中最核心的部分是询价环节，询价过程中有竞争性谈判和竞争性磋商两类。PPP项目采购应当实行资格预审，项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

　　（作者系中建政研PPP研究中心副主任）