深度剖析 犀利解读

　　编者按

　　2016年1月10日，由京津冀协同发展联合创新中心与北京大学政府管理学院联合主办的“中国城市政策与管理”新年论坛在北京大学召开。来自中央财经领导小组办公室、国家协同办、中央编译局、京津冀三地协同办、北京大学、南开大学、清华大学、河北经贸大学、首都经贸大学校、国务院发展研究中心、国家发改委宏观经济研究院、中国社科院、中国城市规划设计研究院、中国人民大学等机构的政府官员和学者齐聚北京大学，展开思想碰撞。北京大学政府管理学院院长俞可平教授在会上致辞，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民做了论坛主旨报告。俞可平教授在致辞中指出，本届论坛的两大讨论主题为“新时期的城市发展”与“京津冀协同发展”，党的十八届五中全会特别是“十三五”规划对这两个问题都有专门论述，所以对这两个问题的研讨直接关系到整个国家的社会经济发展，从此角度来讲，本届新年论坛意义重大。

　　高端对话一：新时期的城市发展

　　犀利解读2015中央城市工作会议

　　对话嘉宾：

　　侯永志 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 部长 

　　史育龙 国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所 所长 

　　魏后凯 中国社会科学院农村发展研究所 所长 

　　杨保军 中国城市规划设计研究院 副院长 

　　杨开忠 北京大学秘书长 京津冀协同发展联合创新中心 主任 

　　吕 斌 北京大学城市规划设计中心 主任 

　　2015年对于中国城市发展来说是具有划时代意义的一年，在1月10日举行的“中国城市政策与管理”新年论坛上，多位与会专家就“新时期的城市发展”展开高端对话，南开大学副校长佟家栋教授担任主持，对话内容紧紧围绕2015年中央城市工作会议展开，解读角度涉及宏观战略研究、城市发展规律、城市宜居性、可持续发展、城市系统性等方面，其中不乏对中央城市工作会议的犀利解读与精彩亮点。

　　侯永志：宜居城市建设信任最重要

　　中央城市工作会议中提出的第四个统筹就是统筹生产、生活、生态以提高城市发展的宜居性，城市宜居性应着重关注两个方面的内容：一是把城市建成人与人和谐宜居的关系；二是人和自然的和谐共处的关系，也即人和物质世界的关系。关于人与人之间的关系，一个宜居的城市建设可能很重要的就是信任关系，信任是影响个体的生活水平，同时也影响到整个社会的生活水平，信任度高意味着人们感到安全，一个社会信任度很低的话，我们会增加城市生活的经济成本和精神成本，宜居性一定要把城市打造成一个信任的社会。同时在宜居城市建设方面还要考虑建设一个平等的社会，大家能够相互尊重，不会相互歧视。城市发展要坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，为此要做出更有效地制度安排，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步迈进，绝不能出现富者累巨万而贫者食糟糠的现象。

　　史育龙：可持续发展需改革吏制税制

　　对于城市可持续的担忧其实早已存在并会一直持续下去。上世纪80年代，欧美开始出现关于精明增长、紧凑城市等概念，90年代以后传到了中国，我们认为现如今的欧洲比我国更为紧凑和精明，但即便如此，这一话题在欧洲依然是热门话题。中国有关城市精明增长、紧凑城市发展政策的核心就是限定城市发展空间，在不影响的功能的情况下适度提高城市密度，采取主要土地混合使用，大规模的公共交通等措施，表明中国决策层面对于城市可持续发展的认识正在从理念转为行动。

　　另外，还有一个问题值得思考，尽管我们对城市可持续发展认识得很清楚，但是为什么这么多年却做不到，关键是现有的吏制与税制两项制度，吏制管人、税制管钱，吏制绩效考核上对于城市可持续发展是有偏差的，这是根本性的原因；而现在的税制也不支持我们追求城市可持续发展的目标。

　　魏后凯：未来城镇化要抓两头

　　我国城镇化已经到了重要的战略转型期，由加速向减速推进，未来中国城镇化主要是提高城镇化的质量，推进市民化是一个大的方向，未来中西部地区可能是加快城镇化的主要地带，沿海地区的城镇化比较高，现在西部地区城镇化率到去年还是50%以下。

　　另外，未来推进城镇化要抓两头：一头是抓城市群，当京津冀处于世界级的城市群来看，根据研究，城市群可能是未来我们吸纳新增城镇人口的一个主要载体，估计可能会超过60%左右或者以上；另外一头就是抓小城市小城镇，中国有2000多个县城镇，现在小城镇由于缺乏产业支撑，基础设施太差，公共服务跟不上，甚至在衰退。关于京津冀区域协同发展问题，应该由现在的单中心的结构走向多中心网络型结构，由京津两中心走向多中心，多节点，更加注重曹妃甸新区、滨海新区到黄骅港等沿海地区发展，未来北京的重点仍是要去功能化，要减负。

　　杨保军：哪些规律会影响城市发展

　　哪些规律会影响到城市的发展，本身是一个科学的话题。第一个规律是城市的发展跟经济发展二者的关系是相辅相成、相互促进的，这一点区分很重要，这是很大的进步，以往把经济发展替代了城市发展，有时经济发展了城市却并没有发展，有时经济没有发展城市未必没有发展，举个极端例子，比如GDP增长今年是0，但我们的环境改善了，雾霾天气减少了，城市更安全了，办事效率提高了，公共服务水平提高了，尽管经济增长是0，但是城市是发展的。第二个规律是人地匹配，就是不能只要地不要人。第三个规律是城市规模跟资源环境承载能力要相当。另外，有一些规律有待于我们不同学科去研究和揭示并遵循，比如产业结构的发展演进、地域空间结构的演化、人口流动有无规律、胡焕庸线有没有隐藏规律等等，最后，如果这些规律成立的话，我们是否一定要突破这些规律？是突破改变还是继续遵循都是值得思考的。

　　杨开忠：城市本质是人不是物

　　对未来35年的中国城市发展趋势和特点提出七点看法：第一，未来是以人为核心的城镇化和以人为核心的城市现代化；第二，城市本质并不是物，并不是高楼大厦，实际上是人，应关注人而不是物；第三，未来城市发展是一个高密化发展趋势；第四，未来城市体系分工转型方面，超大城市与大城市将走向现代服务业，而制造业可能要加快向中小城市和小城镇转移；第五，未来城市发展要依靠科技、制度、文化等各方面全面的创新来驱动；第六，在中国的一些超大城市和特大城市中会加快从生产中心向消费中心转型，未来中国有可能出现一批具有全球影响力的消费城市；第七，中国城市将迎来治理革命，中国应该建立城市职业经理人的制度。

　　吕斌：应树立网络化结构发展意识

　　城际间的快速化和高速化，可以加速城市的系统发展，以城市群为单元或者以都市区为单元的城市功能的部署形成一个更合理的城镇或者城市体系，但是城际间的联系可达性的快速化、高速化其实是双刃剑，无论是在国内还是在国外，都存在这样一个现象，特大城市特别是中心城市指向性联系的加强和强化成为了一种特征，就是城市群周边一般城市的经济功能始终无法形成，就是离中心城区一定半径的一带经济塌陷，这个现象不仅是河北围绕着北京和天津形成一个塌陷，是一个世界大都市发展面临的问题，十分值得关注。城市群都是等级规模层次出现的，目前点轴模式出现了很大的问题，京津冀协同发展规划整个的空间结构，三个发展轴都指向北京，无形中造成北京成为一个中转枢纽，与首都功能疏解相违，因此，应树立网络化结构发展意识。

　　高端对话二：京津冀协同发展新动态

　　京津冀协同发展面临更大挑战

　　1月13日，京津冀交通一体化领导小组召开第四次会议。同日，京津冀及周边地区大气污染防治座谈会举办。目前京津冀协同发展进入全面落实、深入推进的关键阶段，交通建设、三地治霾、产业转移等步伐加快，更出现了许多不同于以往的新动态，“中国城市政策与管理”新年论坛上，与会嘉宾更提出了京津冀协同发展中诸多需要重新审视的新问题。

　　疏解北京非首都核心功能

　　协同是手段 发展是目的

　　如今疏解北京非首都核心功能正大刀阔斧地进行，动物园批发市场或今年告别北京，朝阳区大型回收场站4年内全部退出，大红门批发市场陆续疏解，如今京津冀“协同”动作明显，然而南开大学经济与社会发展研究院院长刘秉镰认为，“协同”只是手段，“发展”才是京津冀一体化的目标。京津冀协同发展的本质是要建设世界级城市群，然而从各项指标来讲，京津冀地区与世界级城市群仍有较远距离，以GDP指标为例，世界级城市群人均GDP有3万美元，然而北京和天津只是其一半水平，河北只有约7000美元，刘秉镰认为建设世界级城市群就是要在中国取得一个新的经济高地，因此经济、社会、城乡统筹就要全部发展，并且要共同发展。

　　目前，非首都功能疏解已经向前推进，然而北京的城市问题依然存在，如大城市病没有好转，反而恶化，再比如协同发展缺乏长效体制机制等，针对这些问题，中国人民大学区域与城市经济研究所所长孙久文认为有若干问题仍需重新探讨，如疏解非首都功能的核心到底是不是疏解北京人口？若北京城有成为宜居之城的可能性，还是否需要疏解人口？再比如，功能疏解带动不了人口疏解，未来的非首都功能疏解是不是可以把功能疏解和人口疏解拆开来看，分别设定不同的目标？

　　跨区域利益分配

　　机制和体制是核心问题

　　参与本次对话的多位专家均提到了解决京津冀体制改革的问题，涉及财政、人口、规划等多方面内容。清华大学公共管理学院殷存毅教授认为京津冀协同发展涉及到跨越现有行政区划机制利益的协同问题。从近十几年的中国区域合作发展成效上来看，一旦区域有涉及财政的问题便不好协同，因此，殷存毅认为跨区域的利益分配机制和体制是一个核心问题

　　目前，河北省在调整产能结构，关闭钢铁产业的结果给了其他地区很大的外部性，但按照传统的补偿机制来讲主要是由中央财政来转移支付，这是一个纵向的转移支付，而其他地区享受了外部性但没有付出效应的成本，其他地区发展中的各区域成本和社会成本不相符合，因此，应该要建立横向的转移支付制度或体制。殷存毅指出，我们在讨论跨区域的利益协调机制中过分的或者过于重视财政机制，而忽略了市场机制的重要作用，所以，对于区域协同发展，京津冀协同发展很重要的一个问题就是跨区域的利益分配体制机制的结构问题。

　　除此之外，河北省发改委宏观经济研究所副所长高智也指出，从京津冀协同发展的进展来讲，对于涉及切身利益的事情，推进起来有一定困难，特别是制度性的方面目前还没有突破。这种突破体现在各个方面，比如人口疏解问题，人口疏解首先是要控制人口过快增长，怎样才能控制新增人口尽量不要进北京的中心城区；京津冀地区是否能尽快实现公共服务一体化，借以提高外围对人口吸引力等等。

　　除此之外，京津冀协同发展联合创新中心副主任李国平提出了这样一种看法，常住人口就业空间还在城内，不产生交通流，因此现在影响北京中心城区宜居性的并非是城市的常住人口，反而将他们疏到外围会加剧城市交通拥堵，所以不应仅仅按照常住人口来疏解，更多的是职住接近，解决城市问题有很多管理或更加系统性、综合性的考虑，包括政策的制定也需要更加精准化。

　　区域产业发展正变革

　　河北建平台做充分准备

　　京津冀区域发展战略上升到国家战略以后，三地产业发展正在经历着种种变革。首都经济贸易大学城市学院首都经济研究所所长祝尔娟带领团队利用大数据从企业细胞入手，研究京津冀整个产业投资以及其对京津冀协同发展所产生的影响，祝尔娟认为，京津冀三地相互的投资呈现出的一些新特点， 如京津冀三地相互投资呈现出加速的态势；北京的对外辐射作用开始显现，而且北京对河北投资的力度现在已经超过了对天津的投资力度；北京对天津、河北的投资有不同的行业倾向，北京对天津的投资主要集中在知识密集型产业和现代服务业，对河北投资主要集中在制造业等等。

　　此外，祝尔娟教授还指出京津冀三地的投资现在正在助力三地的产业升级，北京现在也在吸纳投资，主要集中在三个行业，分别是科技研发、商务服务和文化创意产业，天津吸纳投资主要集中在知识密集型和现代服务业，河北投资主要集中在制造业和现代服务业，所以三地现在这些投资对于产业升级都起到了很重要的推动作用。

　　为吸引更多优秀企业入驻，河北省与京津协作，谋划了几大平台，高智透露，河北将重点放在了石家庄、保定、廊坊区域，另外借鉴美国128公路的做法，提出了科技成果转化的示范区，谋划了保定白洋淀科技城，石家庄科技新区，包括秦皇岛的国际生态健康城，还有在整个产业包括工业和农业的疏解项目的承接上，共谋划了40个各类型的平台等。

　　链接

　　“京津冀协同发展联合创新中心”成立于2015年9月16日，由北京大学牵头，南开大学、清华大学、河北经贸大学和首都经济贸易大学联合成立。该中心是京津冀科教界响应国家京津冀协同发展战略和教育部“2011协同创新计划”成立的第一个跨地区跨院校的协同创新平台。联合创新中心实行理事会领导下的主任负责制。首任理事长由北京大学常务副校长刘伟担任。

　　联合创新中心将依托北大等五所高校的研究基础和学科优势，同时融合相关研究机构的优质资源，主要面向京津冀协同发展的重大需求，开展区域发展科学研究、学科建设和人才培养，探索提升高校协同创新能力的体制机制，力争成为世界一流、有中国特色的区域科学中心和国家区域发展智库。