“一个尊重，五个统筹”背后的线索

　　编者按

　　2016年1月4日，由中国城市百人论坛和《光明日报》联合主办的学习中央城市工作会议精神座谈会在中国社会科学院举行。国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴以中央城市工作会议提出的“一个尊重，五个统筹”为主题，解读了应该如何提炼和认识城市发展规律，以及“五个统筹”的背景渊源和其中蕴含的城市发展变化。

　　一个尊重

　　尊重城市发展规律 

　　我们应该尊重城市发展规律，但如何提炼和认识城市发展规律？我认为有三个角度：

　　第一，从理论上推演。美国著名城市规划学家、哲学家刘易斯·芒福德曾在其著作中写道：“人类的城市梦进行了一千多年，只要人类存在，就有城市梦，但这个梦都是从乌托邦开始的。”因此，我们推演城市发展规律，首先是根据理论推演，根据目标推演。这种推演方法的好处是我们会觉得未来很清楚，但坏处是我们会进入乌托邦的这种迷茫。

　　第二，从历史经验中提炼，特别是从人类历史上非常重要的三次城市化浪潮中学习。第一次是英国、法国的城市化浪潮；第二次是美国、加拿大的城市化浪潮；第三次是发展中国家的城市化浪潮。人们从这三次城市化浪潮中总结了很多经验，例如，如何治理“城市病”，并且写成了很多文献巨著。我们可以从这些文献巨著中提炼不同国家、不同民族、不同文化、不同发展阶段的城市发展规律。

　　第三，根据问题导向提炼。问题导向上，有两个宪章是非常典型的。一个是《雅典宪章》，一个是《马丘比丘宪章》。1933年，国际建筑协会针对第一次城市化浪潮中出现的“城市病”——主要是工业污染、人口寿命缩短、霍乱症、城市卫生条件非常差，开出了一系列“药方——主要是划分城市功能区，这些“药方”后来被称为《雅典宪章》。1977年，国际建筑协会又在秘鲁的利马提出了《马丘比丘宪章》。《马丘比丘宪章》指出，《雅典宪章》开出的药方与现代城市发展规律其实还是有冲突的，城市是流动性的空间，这种流动性的空间是不能被汽车和功能分区所阻隔的。

　　需要强调的是，《马丘比丘宪章》并不是对《雅典宪章》的完全否定，而是对它的批判、继承和发展。在《马丘比丘宪章》中申明：《雅典宪章》仍然是这个时代的一项基本文件，它提出的一些原理今天仍然有效，但随着时代的进步，城市发展面临着新的环境，而且人类认识对城市规划也提出了新的要求，《雅典宪章》的一些指导思想已不能适应当前形势的发展变化，因而需要进行修正。

　　五个统筹

　　1 统筹空间、规模、产业等三大结构， 提高城市工作的全局性。 

　　提高全局性，要从两点着手：一要站在全球化角度，审时度势，二要从我国的具体情况出发。

　　从国家控制力看全球化。全球化时代迎来了全球网络城市，所有城市的要素都进入全球流动性环节。如果城市注意到了变革和结构调整，有所准备，就有可能进入重点结点城市，进而在全球化网络时代获得更多战略性资源。有相当一部分城市，特别是发展中国家的城市，有可能在这个过程中被边缘化，城市一旦被边缘化，会造成国家民主控制力的变化。

　　从大中小城市看全球化。我国很多经济学家都认为，城市的规模越大，效益越好，但著名经济学家杨小凯不这样认为。他在超边际经济学里提出：按照主流经济学观点，小城市不应该存在，但在美国和欧洲，小城市占绝大部分，大城市仅是少数几个——这说明主流经济学的理论和实践相差甚远。他认为，超大规模城市在全球商品交易中，交易成本最低；中等规模城市和大城市在区域交易中，交易成本最低；小城镇在对周边农业、农民、农村服务的时候，其商品交易成本是最低的。他的这种超边际经济学观点就使理论和实践基本上接近了。

　　从气侯变化看全球化。据联合国公布的数据，75%以上的能源是城市消耗的，75%的温室气体是城市排放的，75%的污染也是城市排放的。因此，在未来的发展过程中，城市的未来将深深影响人类的未来。

　　从我国的实际情况看，我国的GDP、科技创新、财政收入，绝大部分都在城市。从城乡关系来说，城市是主阵地，是吸引者。因此，从全局性考虑，我们要更加重视城市工作。

　　2 统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。

　　提高系统性，主要体现两点：

　　一个是时间上系统性。从城市规划学角度来看，城市规划是一个论证、编制、执行、修正、返回的过程。在这个过程中，如果把城市规划做成一张固定的蓝图，是非常错误的。正因为城市规划是一个过程，总在一次次地进行修订，所以城市规划学是应该讲究迭代的。

　　二是空间上的系统性。如今，我国在此方面陷入了严重的误区，比如，城市交通引入大交通模式，城市水引入大江大河的治理模式，城市绿化引入人工森林模式，城市垃圾引入流水线模式等。这些基础设施与城市居民息息相关，它们究竟存在怎样的问题？我们先说交通，高速公路模式与城市交通模式完全不同。前者较少考虑占地多少，但后者的占地面积通常仅为城市面积的十分之一。如此，城市交通就是稀缺的空间资源，私家车占据了更多的空间资源，又排放了废气，应被征收惩罚性税费；反之，如果你公交出行，则应鼓励。理想的城市是什么呢？是到处充满着微循环。交通如此，水和垃圾处理也是如此。如果水是微循环的，那就是海绵城市了，到处可以渗透，终生受用。而我们选择了福特式的工业化大生产模式来处理水和垃圾，自以为很高明、高效率，但这种长距离、集中式的处理模式实际上很脆弱，一个点上出问题，全网都要瘫痪。因此，可以说我国现在的城市规划、建设、管理系统被肢解了，城市空间出现了众多的分裂症——用工业区的模式来代替城市的机理，用人工造林的模式来代替城市的园林，用大江大河的治理办法来代替城市的河流湿地，这种取代就造成了空间的分裂症。在这种情况下，城市空间亟需系统性调整。

　　3 统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。 

　　我国城市实现绿色发展和可持续发展，需要从灰色动力结构向绿色动力结构转型，因此,中央城市工作会议提出三个动力——改革、科技、文化。这意味着我国城市发展将从以工业化为主动力转向以改革、科技、文化为动力，从刚性城市转向弹性城市。

　　4 统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。 

　　宜居性就是要回归城市的本质，改变过去先生产、后生活的方式，尊重城市里的人，体现人对于城市的期待。

　　5 统筹政府、社会、市民三大主体， 提高各方推动城市发展的积极性。 

　　所谓积极性，就是让城市发展尊重普通人的利益，尊重当地文化，在这样的背景下，把政府、专家、多学科人士的积极性聚到一起，体现人人参与的现代治理文明。

　　（作者系国务院参事、中国城市科学研究会理事长）