大数据提升国家治理能力

　　编者按

　　日前，由国家行政学院信息化与信息技术研究中心主办的“大数据与国家治理”圆桌论坛在京举行。论坛邀请产学研专家及政府有关负责人围绕十八届五中全会首次提出的“实施国家大数据战略” 深入研讨，为运用大数据进行国家治理献计献策，引发业界广泛关注。本报现将其中部分精要观点摘编如下，以飨读者。

　　国家行政学院常务副院长 马建堂：

　　如何推动大数据的开发和利用

　　如何开发利用好大数据提高国家治理能力？应致力于“统一标准、强制开放、联通平台、法制保障、市场主体”这五个方面下功夫。

　　第一，大数据的利用要统一标准。通过大数据的搜索获取的数据是海量和非结构化的原生态数据，主要有四类：一类是关于各类主体的数据，包括自然人、法人、建筑物等；二类是行为数据，包括数字、视频、音频等；三类是大量的交易数据；四类是表征数据。这四类数据都有用，但须标准化、格式化，否则无法使用。因此，就需要有统一数据的标准，包括原始数据和基本数据的标准，甚至包括在统计层面数据分类的标准。 

　　第二，强制开放。 相当多的数据是由政府部门、企业、单位和其他行为主体所创造和拥有的，要把大数据价值充分开发利用起来，必须要利用法律强制的手段，除个人隐私、商业秘密和国家安全外的数据都应该强制开放。数据不开放，大数据难以形成；不通过法律、行政等强制手段，难以真正实现有效开放。 

　　第三，联通平台。 政府利用大数据的第一步，就是政府部门数据的开放。现在比较可行的办法是建立共同第三方数据平台，每个单位的信息平台都和第三方平台连通，通过这样一种间接方式实现各个部门信息平台的互相联通。

　　第四，法律保障。数据开放和数据安全是一个问题的两个方面，要采取强制手段予以保障和推进。个人隐私和商业秘密保护、国家数字安全需要法律保障，大数据的利用开发也都需要法律的保障，标准的制定和推行、政府和市场主体的行为也需要法律予以规范。

　　第五，市场主体。从实践看，在大数据应用中，市场起着决定性的作用。大数据产业发展的主要推动力量是市场竞争，是市场主体的自我发展和自主提高。政府的定位是利用法律创造一个应用大数据、开放大数据的法制环境。 

　　中国行政体制改革研究会常务副秘书长 王露：

　　政府如何迎接大数据革命

　　2015年是中国大数据元年，物联网、云计算、大数据三位一体的全球性转型趋势是不可逆的，政府只有积极谋变、顺应潮流、超前部署，才能在世界新一轮科技革命中占据先机。

　　第一，加速政府数据开放，运用多种方式鼓励“双创”主体基于数据生产要素开展创新，使数据真正成为创新的沃土。上海举办了“游族杯”开放数据创新应用大赛，这是一个可喜的进展，但是全国整体上还不够深入。

　　第二，进一步增加众创空间的数据元素和云服务功能，使其成为大数据、互联网+环境下创新创业的前沿基地。 

　　第三，依托互联网龙头企业的数据优势，将其打造成为“双创”战略的重要载体和引擎。百度开放了大数据引擎，企业可以利用百度的数据资源进行创新创业。阿里巴巴在“活水计划”中通过开放数据支持创业者创新。 

　　第四，鼓励依托制造业龙头企业设立众创空间，激励数据技术和制造技术相融合的创新活动，为“中国制造2025”助力。

　　第五，敦促数据资源丰富的国有企业建立众创平台，使其成为双创战略中的中坚力量。中国电信2012年设立天翼创投，积极扶持内部员工和社会人士创新创业。 

　　贵阳市副市长 刘春成：

　　编制好政府治理的数据铁笼

　　贵阳从政府治理方面编织数据铁笼，提升政府的治理能力和科学决策能力。

　　就此，我们选择了行政审批权比较集中的单位进行试点，现在已经涉及12个部门。

　　首先按照问题导向，定位数据功能，找准风险隐患点，破解公众监督的难题，让数据多跑路，使群众少跑腿；

　　第二要科学设计，数据铁笼的架构由三部分编制：一是笼底，就是明确权利的底线，即权利清单、责任清单、任务清单这三个清单和一个工作流程，我们科学编制目录和流程图，把原来靠经验开展的工作流程变成了科学透明可遵循和可考核的工作机制。二是笼条，以业务的制约模型来编制笼条，将我们管理的行为流程化、指标化和模型化。 三是笼盖， 就是融合平台智能化，使制约监督在全过程进行，我认为就是不让权力出格，不让干部出事。

　　如此，既实现了监督方式的改变又提升了监督方式的精准化，数据铁笼通过留下痕迹，使责任落实到位，同时又依据追究。

　　此外，数据铁笼加强了行政监督，规范了行政行为，能够精准地发现问题，及时地纠偏防错。

　　中国电子信息发展研究院副院长 樊会文：

　　大数据价值在于为人服务 

　　大数据来自为人的服务。

　　目前，大数据记录比较多的是人的社交活动，如大家的聊天通信、商业活动的数据，影视作品、动漫这些存储类的数据，都是人在享受信息技术服务、网络服务当中产生的，没有服务得不到这些数据。

　　而政府大多通过带有强制性的普查方式几年采集一次数据，量可能很大，但真实度和动态性欠缺。比如许多身份证上的地址和实际居住地不一，许多信息处在过去时。

　　在互联网的信息平台上，比如阿里巴巴，在搞互联网金融的时候很多人传的是真实的数据，因为需要提供真实的服务。

　　所以数据的来源只有在给人提供相应的服务时，才能得到相应真实的数据，动态的数据，这才是大数据。 

　　大数据的应用方向是提高个性化的服务质量，否则就失去价值。比如在国家治理中，原居住地的人流动到另一个地方交税，他在另一个地方就享受不到相应的社保和服务，显然大数据收集起不到为人服务的作用而丧失价值。

　　同样如果阿里巴巴收集的大数据不是为客户提供更准确的个性化服务，他要这个大数据也没有价值。

　　因此，大数据源于为人服务并应用于为人服务，才有价值可言。

　　中国行政体制改革研究会副会长 周文彰：

　　推动大数据在国家治理中的应用

　　在大数据条件下，人在干，人在算，数据打造精准的治理体系和智慧的决策体系，使权力在阳光下运行成为现实。

　　首先在政府治理方面，政府可以借助大数据实现智慧治理、风险预警、智慧城市、智慧公安，大数据将通过数据呈现使政府从主观主义迈向数据精准求是的方式。其次在经济治理领域，互联网系统是记录着每一个生产者、消费者所产生的数据，包括生产信息、消费信息、购买行为、支付行为、空间位置、社交行为、工商记录、信用记录等等，可以为每个市场主体进行精确画像，为经济治理模式带来突破，判断经济形势好坏，不再仅仅依赖统计样本得来的数据，可以预测宏观大趋势。银行发放贷款不再信息不对称，大数据可以很好地预测违约的可能性，打击假冒伪劣的大数据将使危害市场的行为无处存身。其三基于大数据智能服务系统的公共服务领域将会极大提升人们的生活体验，如智慧治疗、智慧教育、智慧出行、智慧物流、智慧社区、智慧家居等等，大数据在全球治理领域的预测、前瞻、预警功能已经被认识和运用。 

　　国家行政学院教授、博士生导师 许正中：

　　大数据带来政府治理大变革

　　“互联网+”时代产生的新的生产要素就是大数据，大数据现已上升为国家新的第一生产资源。大数据在公共领域也有较大的潜力可挖，比如欧洲这些发达国家使用大数据以后，政府管理人员在提升工作效率方面每年造就了将近一千亿欧元的经济价值。

　　大数据带来的政府治理变革不再是政府自办自营，而是合同外办；不再是政府集权，而是政府向市场主体授权；不再是万能型包办式的政府，而是政府、市场、社会三者之间的专业化制衡。大数据支撑下的政府一定是一个标准化的政府，在新的技术基础上再造政府治理的新框架，重在划时代的两大建设，一是责任体系的建设，二是能力体系的建设。责任体系建设重在建立岗责体系和作业指导书，使得官员和政府机构职责清晰，功能明确，富有竞争性和互补性。社会能力建设重在提升国家的产业结构竞争力、利益结构竞争力、区域结构竞争力和制度结构竞争力、伦理结构竞争力。目标在于最大限度地释放社会活力和创造潜能。

　　阿里巴巴安全部副总裁 杜跃进：

　　大数据破解国家治理难题

　　随着大数据在国家治理相关领域的推广应用，诸多原有的治理顽疾得到有效破解。如社会诚信、药品监管、公共安全等问题。

　　诚信体系建设是国家治理非常重要的工作，过去由于技术手段滞后难以对失信企业或个人进行有效追责管理。但今天用“互联网+”可以实现诚信数据更快更精准的计算和更广范围的应用。比如阿里巴巴的芝麻信用联合最高法，在租房、租车、签证、消费等众多社会生活场景中对“老赖”进行限制，对信用好的人给予便利，取得很好效果，让大家切身感受到了诚信的价值。

　　药品监管是困扰国计民生的老大难问题。阿里巴巴和中国药品电子监管网全面合作，药品监管效率得以极大提升，目前药品监管个数超过800亿，以每天2.6亿新增，这就是通过网络社会结合政府国家治理相关工作实现的。

　　在公共安全领域，比如线下很难监管的管制刀具售卖问题，在网上反而更容易管了。著名品牌龙泉剑最终实现了网上合法售卖，就是阿里巴巴通过与当地公安部门紧密合作，加上网上的全程追溯，使得每一把剑都可追踪，从而既保护了品牌和发展，又解决了监管问题。

　　国家治理工作应充分发挥大数据的作用，在工作模式上积极创新，让国家治理水平上升到一个新的台阶。

　　本溪市副市长 曲刚：

　　大数据国家治理要接地气

　　大数据国家治理离不开城市，城市治理是国家治理的集中体现。以本溪为例，我们主要做了四方面的工作：

　　一是政府主导。成立专项办公室统筹各种行政资源，发挥有限资源的乘法效应，最大限度地推进了智慧城市项目建设，取得了信息惠民、宽带中国、信息消费、时空信息云平台、养老机构信息惠民等五项国家试点称号，并以第三名的成绩通过了信息惠民国家试点中期验收，得到了国家3000万的支持。

　　二是市场化运作。按照PPP模式，市政府与IT龙头企业成立合资公司，专业化负责智慧城市具体项目建设及运营。实施中，注重引入社会资本解决资金不足问题，共引进各方投资过亿元。同时，我们正在着手成立大数据公司，力争将政务数据转化为资源，实现市场化运作，为智慧城市建设的快速推进和可持续发展提供更强有力保障。

　　三是数据共享。本溪制定了政务数据共享办法，保证了政务数据的共享应用，真正做到惠企、惠民、惠政。例如，本溪已将158万纸制病例整理成142万份数据，等等。

　　四是搭建平台。本溪智慧城市重视平台建设，我们建成了市民融合服务平台，市民网已经能够提供近600项服务，市民卡加载了金融和公共交通等服务，尤其是集成了居民健康卡功能，通过卫生公共平台，实现了29个医院的病例共享，方便了市民就医；扁平化决策平台已经接入了35个政府部门系统和数据；云数据中心存储能力达392TB，为全市30个部门提供了支撑。

　　亚信集团副总裁 邹明达：

　　构建城市大数据综合体 

　　城市大数据综合体是通过构建城市大数据平台和城市服务平台，采集汇聚城市大数据，创新利用城市大数据资源，为百姓生活、产业发展、社会治理提供多样化、一站式的城市服务。

　　构建城市大数据综合体，是因为各地大数据行动推进参差不齐，存在实施乱象；大数据作为战略资源，可能带动众多产业的升级转型；大数据需要通过开放、共享、应用拉动，才能更好地发挥价值。

　　构建城市大数据综合体包括三个关键步骤：一是建设城市大数据平台；二是以惠民服务为抓手；三是要开放、共享，激发创新创业。

　　亚信近年来进行了相应实践， 如咸阳智慧医疗：在政府的支持下，我们整合了医院、卫计委、食药的数据，不但解决了百姓看病难、看病贵的问题，同时也在一定程度上解决了医保骗费的问题，缓解了财政负担。如大兴区流动人口监控：我们利用运营商的数据，通过挖掘分析，形成咨询报告。使大兴区政府能够及时掌握流动人口的来源、分布和活动规律，便于进行管理和监控。这是一个典型的利用外部数据进行社会治理的例子。再如黔西南大数据精准扶贫应用：精准的关键是数据源。我们搭建了一个大数据精准扶贫示范平台，同时发动了当地的扶贫干部、村官、信用社等约3500人进行数据采集。

　　点评：

　　国家治理现代化离不开以大数据为核心的新一代信息技术的支撑。国家行政学院信息技术部主任、信息化与信息技术研究中心主任丁文锋教授在主持本次论坛时强调，我们正处在以“机（计算机）网（互联网、移动互联网、物联网）云（云计算）数（大数据）”为标志的信息化时代，以计算机为基础、以互联网、移动互联网、物联网为框架、枢纽和眼睛，以云计算为超级大脑，以大数据为综合性成果，“互联网+”和智慧城市、智慧地球就是其具体体现和运用。要把握信息化不同要素之间的内在联系，协调推进，方可实现信息化时代的“弯道超车”。中国行政体制改革研究会秘书长王满传表示，未来如何树立数据思维，如何将法律、政策及时配套，如何利用数据进行决策和管理是政府部门的重要任务；企业要把进一步的技术创新，对接需求，保护用户作为未来的发展方向；而学者要及时跟踪大数据发展动态，尤其是政府管理中的需求动态，搭建好产和政之间的平台。