“撤县设区”热潮再起

　　1月6日，无论对于河南陕县还是对于三门峡来说，都是一个特殊的日子。这一天，陕县举行了撤县设区挂牌仪式。

　　事实上，早在2015年2月，国务院就批复了撤销陕县设立陕州区，而挂牌仪式直到1月6日才正式进行。

　　回顾2015年，北京、天津和上海等城市皆进行了行政区划调整，已经完全实现或基本实现“无县化”。

　　去年11月，国务院下发《关于同意北京市调整部分行政区划的批复》，同意撤销密云县、延庆县，设立密云区、延庆区，至此，北京成为又一个“无县”的大都市。同月，上海市政府宣布上海闸北区、静安区正式合并，成立新静安区。此时，上海还保有唯一的崇明县。

　　2015年7月，天津撤销天津市宁河县、静海县，设立天津市宁河区、静海区，调整后，天津市的行政区划由13区、3县变为15区、1县的格局，仅剩蓟县尚未改区。

　　“撤县设区”进入井喷期

　　事实上，北京并不是第一个实现“无县”的大都市。中部唯一的副省级省会城市武汉早在上世纪90年代末就实现了“无县化”；2013年2月，南京行政区划调整方案获批，溧水县、高淳县撤县设区，南京从此结束“县域时代”。

　　2014年2月，广州行政区划调整方案获批，撤销县级市从化市、增城市，设立广州市从化区、增城区；撤销黄埔区、萝岗区，设立新的黄埔区，改区之后，广州进入到“无县”时代。

　　记者梳理后发现，除了广州，珠三角城市群中的深圳、东莞、珠海、中山和佛山五市中的县、县级市已经全部消失，均被“区”替代。

　　据悉，上世纪90年代末至20世纪初的前几年，是我国撤县设区的高峰期。在最“狂热”的2000年，县改区的数字是36例，之后两年每年不少于20例。而随着国家政策的调整，2004年至2011年是长达8年的低潮期，其中3年一例也没有发生。这几年，由于国家发展战略调整、重视城市化等原因，国务院降低了撤县设区的门槛，我国“撤县设区”进入了井喷期。

　　据《人民日报》报道，2011年到2015年9月，国务院共批准撤县（市）设区行政区划调整46件。

　　根据民政部“全国行政区划信息查询平台”公布的信息，2014年，国务院批复了28例撤县设区的申请。2015年截至8月1日，国务院批复了17例。

　　各地公布的撤县（市）设区原因、说辞不一，但做大做强中心城市、拓展城市发展空间、加速城镇化等因素却基本都有所提及。

　　165县曾申请“撤县设市”

　　相比撤县设区，撤县设市的例子却少之又少。

　　2014年，全国仅有云南香格里拉获批撤县设市。2015年以来，撤县设市的案例略有增加。据统计，目前已有四川康定、广西靖西、云南腾冲、四川马尔康和刚刚公布的黑龙江东宁成功获批撤县设市。

　　《南方都市报》在2015年5月报道称，撤县设市申请热度不退，但被开闸放行的却极为罕见。少见的成功案例也被学者解读为“谨慎的解冻”。

　　从行政区划而言，城市化有两种途径，一种是撤县设市，一种是撤县设区。但这两种城市化方式的动力机制是不同的。

　　民政部区划地名研究所原副所长浦善新曾表示，县级政府对于撤县设市有更大的冲动，而撤县设区则是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，不少县实际上是不愿意的。

　　撤县设市在1997年被叫停，直到十八届三中全会后重新开闸，但这并不妨碍大量希望拥有“城市身份”的县向民政部递交申请。据2015年初媒体披露，当时全国已有165个县撤县设市，申报材料已报国务院排队待审批。

　　“撤县设区”需因地而异

　　然而，虽然在中央层面，无论撤县设区还是撤县设市，都响应了“新型城镇化”的号角，但业内专家表示，撤县设区并非都是“香饽饽”。

　　2013年12月，民政部部长李立国在国新办新闻发布会上说，并非多数县都能改市、改区。只有人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口，尤其是非农业人口达到城市化的标准，并且各项经济总量指标达到城市化的程度，才构成撤县设市和撤县改区的条件。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长、中国城市经济学会原副会长牛凤瑞认为，大城市发展到目前阶段，越来越受发展空间限制，具有对外扩张的客观要求。通过区划的调整，可以实现自身的发展。

　　不过，专家建议，是否改区还应该因地而异。对于北京、上海、广州等一线城市和杭州、武汉等二线大城市，本身市中心的力量比较大，具有强大的辐射力和扩散力，周围的县改区之后，发展远远大于县域自我发展的利益。

　　但对于广大三四线城市来说，如果主城区太弱，对周围辐射能力不够大，这样的城市还处于一个集中化阶段，还要吸收邻近地区的要素，尤其是如果县和地级市离得很远，市带动力量不大，改成区对当地反而不利。

　　“普通地级市把县改成区后，可以吸收周围的资源，促进中心城市、地级市的发展，但这可能会减弱一定时期内相关县域地区的发展。”牛凤瑞说。

　　中山大学政治与公共事务管理学院教授刘军强则认为，撤县设区将对就业、社会保险等民生领域造成影响；原有的农村居民变为城镇居民后，需要调整相应的社保政策。同时，如果新增城镇居民就业参与率不高，可能会推高城镇失业率，从而增加当地失业保障的压力。

　　“除此之外，我国现有的社会保险统筹层次较低，社会保险统筹上升到市一级层面后，基金的抗风险能力会得到提高，但是区一级的社会保险征收动力可能会降低。”刘军强说。