北京噪声污染问题 防控之策

　　改革开放以来，北京经济、社会发展的各项指标不断刷新，人均GDP、财政收入等数据屡创新高。北京在很短的时间内走完了国外发达城市上百年的建设历程，也引起了较为严重的城市噪声污染。据世卫组织研究显示，世界范围内噪声污染已成为继空气污染之后影响人体健康的第二大环境因素，危害不容小视。近年北京市采取了多项政策措施应对噪声污染，但受诸多因素影响，目前北京市各声环境功能区的环境噪声排放强度依然较大，夜间声环境质量达标率较低。噪声污染防治工作任重道远。

　　四大噪声污染源的发展现状

　　工业噪声基本解决

　　建国以后北京工业的迅速发展，一度引发了严重的工业噪声和振动污染，城市居民不堪其扰。1983年和1993年的《中共中央、国务院关于对<北京城市建设总体规划方案>的批复》，明确提出北京不再发展重工业，着重发展高精尖、技术密集型工业。为落实中央要求，北京市先后颁布实施了《北京市实施污染扰民企业搬迁办法》、《北京工业布局调整规划》、《北京市三四环路内工业企业搬迁实施方案》等政策措施，对扰民严重的工业企业进行搬迁、限期整改、污染处罚等。2014年7月，《北京市新增产业的禁止和限制目录》颁布实施，更多不符合首都城市战略定位的产业将搬迁和调整。30多年来的经济转型、工业结构调整以及环保政策出台，迫使大批高污染工业企业相继搬离。加之，工业噪声声源干扰范围固定、治理手段成熟，目前工业噪声已不再成为影响城市声环境的主要因素。 

　　建筑施工噪声扰民依然突出

　　据统计，2015年1-5月北京市房屋累计施工面积16298.8万平方米，五个月施工面积已达1978年全年的17倍。首都施工总量不断攀升，必然导致噪声污染纠纷的激增。针对施工噪声污染声源固定、周期性强和排放强度大的特点，北京相继颁布实施了《北京市建设工程施工现场环境保护标准》、《北京市建设工程夜间施工许可管理暂行规定》等政策措施，明确了相关部门管理职责，逐步实施了降噪费用列入工程造价、强化夜间施工审批制度、补偿受污染居民等具体措施。为应对近年高密度轨道交通建设产生的噪声污染，北京市也尝试开展了轨道交通暗挖竖井全封闭施工试点。以上措施一定程度地缓解了建筑施工噪声。但随着北京城市现代化建设的加快、以及京津冀一体化战略的逐步推进，新一轮的建设热潮将进一步加大北京建筑施工噪声防控难度。

　　交通噪声逐年恶化，影响广、治理难

　　近年城市规模的扩张和人口的膨胀拉动交通需求持续快速增长，出行总量大幅攀升。交通噪声成为当前最难治理的污染源，对城市声环境影响最大。第一，首都机场旅客吞吐量和航班起降次数攀升，严重影响了周边社区居民的生活质量，最后北京不得不花巨资整体置换了噪声干扰严重的99栋楼。第二，机动车增长过猛、使用过频，住宅区与交通干道混杂等，加剧了北京道路噪声污染。据环境公报显示，2014年全市建成区道路交通噪声平均值为69.1分贝，与2012基本持平、改善幅度小。第三，轨道交通规划滞后于城市居住区建设的现状，使许多近年开通或建设的新线路不得不从已建成的办公楼和居民区下穿过，引发了严重的噪声与振动问题。

　　生活噪声纠纷增多，投诉量激增

　　社会生活噪声分为经营场所噪声、建筑服务设施噪声、公共活动场所噪声和邻里噪声四类。2012年社会生活噪声投诉量达到6027件，近年呈上升趋势。一方面，人口的高度聚集加剧了城市声环境的恶化。截至2015年上半年，北京市常住人口总数达2169.8万人。庞大的人口只能集中在北京近40%的平原地区，增大了社会生活噪声的影响强度和范围。另一方面，随着居民生活需求层级的提升，娱乐享受型消费在居民消费中的比重越来越大，生产经营、文化娱乐引发的社会生活噪声纠纷逐年增多。

　　北京噪声污染防治困境

　　社会对噪声污染重视不足

　　第一，低噪声等环保产品占政府采购的比例低。第二，大多数企业出于成本和经营的考虑，在只有义务性规定、没有政策和经济手段调节且处罚力度不大的情况下，不愿意主动改进或使用低噪声设施。第三，受生活习惯、风俗、文化差异、认识不足等影响，部分市民很少主动选择环保产品或采取降噪措施。

　　噪声政策、标准及管理机制亟需完善

　　第一，相关噪声污染防治规定过于原则、滞后、难实施。如施工噪声补偿，目前还在沿用1996年京政发8号文件的规定。过低的补偿标准不能威慑企业，也无法抚慰补偿受侵害居民。第二，噪声标准存在体系不健全、评价方法不科学，限值不合理等问题。第三，环保、交通、公安、工商、城管、文化等部门都有噪声管理职责，多部门管理易形成盲区，难以有效执法。

　　历史欠账较多，后期治理难度大

　　过去北京因用地紧张、规划不合理等原因，商业区、住宅区和交通设施混杂严重。许多早期建设的二三环居民住宅楼紧挨交通干道，加之近年高速路进入城市中心区，交通噪声污染加剧。目前的噪声污染治理面临以下问题：第一，许多二三环道路及两侧居民楼散建于1997年之前，建设单位已不存在，很难确立责任主体。第二，各类噪声防治技术的前期建设、后期更换及维护费用高，仅在北京市部分重点路段进行隔声治理，资金已相当庞大。第三，大部分路段的噪声防治历史欠账多，仅依靠北京市财政资金很难支撑全市所有路段的隔声工程建设。

　　环境影响评价制度效力、执行力亟需提升

　　部分新建道路仍存在重保障畅通轻噪声污染防治的倾向，不仅对预测评价缺乏远期考虑，而且对部分环保部门批复的降噪措施，也未按照要求落实。近年轨道交通的快速发展增大了财政投入压力，建设单位为控制成本不得不越建越浅，或未按要求重新报批环评就擅自变更线位，后期隐患极大。

　　借鉴国外经验，防控北京噪声污染的几点思考

　　加强噪声污染防治的全过程管理，夯实防控基础

　　第一，完善噪声污染防治立法。日本噪声立法起步较早，除颁布制定了《噪声控制法》外，航空飞机、新干线铁路等噪声专项法也很齐全，经过几十年的发展已形成了十分严密的法网。借鉴国外经验，北京应继续完善噪声污染相关政策，推进《北京市噪声污染防治办法》的修订工作，升级噪声防治的法律地位。目前的立法重点为日益严峻的交通噪声污染，应及时细化完善各项防治措施、部门职责和相互间协调配合机制，加大处罚力度。

　　第二，推进噪声控制标准的制修订。环境噪声标准体系分为三个层次：一是制订保证人体健康和社会安静的声环境质量标准。二是制订高噪声源及场所的噪声排放标准。三是制订交通工具、室外设备和家用电器等产品的噪声辐射标准。北京应积极推动噪声控制标准制修订，加强各类高噪声源的监控和管理。此外，应从声源控制的角度尽快制定出如绿色标识（低噪声）制度、车辆噪声排放管理制度等噪声管理规范，限制不达标设备、车辆的市场准入，引导社会各界自觉使用低噪声设备。

　　第三，加大噪声污染监管和处罚力度。北京市应根据防治现状，适时成立一个综合协调部门，加大监督和执法力度。美国对根据法人、自然人的噪声侵害行为的程度处以严厉的现金处罚或拘役。北京可尝试以法律法规的形式制订较为严厉的处罚措施和标准，形成对噪声违法行为的震慑。

　　综合运用各种政策措施从源头防控噪声污染

　　第一，合理规划城市功能区分类与布局。北京应在城市建设的规划过程中充分考虑《声环境质量标准》的要求，尽量合理安排好功能分区（工业区、商业区、住宅区、文教区等）和建设布局；划定建筑物与交通干线的合理防噪声距离，实现机非分离、动静分开；在城市中心区内要减少6车道以上的道路或高架道路的建设，减少设置辅路机动车道。

　　第二，项目规划之初要严格开展噪声影响评估。德国城市在项目规划之初，会根据项目地形、位置、交通流量、车型等要素，对可能的噪声影响进行周密论证和严格预测。北京市也要严格执行环评制度，科学、准确预测项目噪声影响，并提出有针对性的防治措施。在条件允许的情况下实行线路/场址避让、建筑功能置换、污染搬迁，避免公路、铁路穿越噪声敏感建筑物集中区域等措施。

　　第三，积极推广噪声地图，保障人们的知情权和选择权。2008年，英国伦敦在互联网上发布了基于Web-GIS的道路交通噪声地图，人们可根据噪声种类、时间段、街道名称、邮编或地理坐标，查询不同区域噪声状况。噪声地图技术的投资较大，短期看对政府制订政策帮助不大，但从长期看则能促进政府、企业和市民的环保参与。

　　研究、推广噪声控制技术，阻断噪声传播途径

　　第一，强化噪声源控制。一方面，北京要制定奖励政策，引导企业参与声源产品的噪声控制技术研发，并鼓励更多企业和个人采购并使用低噪声产品。另一方面，北京尝试采取低堑路、低噪声路面，以及焊接长钢轨及轨道打磨、基础减振等工程建设方式，降低交通噪声影响。

　　第二，阻断噪声传声途径。建设声屏障、绿化带是目前阻断噪声传声途径的重要技术措施。德国许多城市凡是道路网延伸的地方，均建有完善声屏障设施。日本也通过大批种植道旁树、打造“绿色道路网”来美化环境、成功降噪。北京可借鉴国外经验，在有条件的区域开展先期建设，再根据财力逐步加大对全市噪声敏感区域的防护投入，最大限度改善城市声环境。

　　第三，加强敏感建筑物自身防护。德国法律规定，当居民暴露在不合理的噪声之下，政府有义务为居民所采取的必要建筑隔声措施给予货币补偿。目前，北京应根据自身财力，探索建立市、区政府、产权单位、居民个人分别承担的模式，优先做好严重路段的噪声敏感建筑物隔声窗治理，切实改善居民室内声环境。

　　探索建立政府、企业、公众紧密互动的声环境管理运作机制

　　第一，强调政府的引导作用。美国政府重视绿色采购，在低噪声产品售价不高于它所取代的非低噪声产品售价的125%时，政府会优先选择购买或租用低噪声产品。北京也应积极发挥政府的引导作用，努力提高低噪声环保产品在机关、事业单位和团体组织采购总量中的比重。同时采取政策引导民间资本参与噪声设备研发和噪声技术的监测、建设、运营。

　　第二，强化企业责任意识。在加大处罚力度、鼓励企业承担社会责任的同时，建立政府、媒体、市民的多方监督机制，对重点噪声排污企业或区域采取在线监测，噪声排污曝光，以及热线监督举报等，增大企业的违法成本。

　　第三，鼓励市民积极参与城市声环境建设。建立公众参与噪声管理的组织平台和制度平台，在涉及噪声规划、法规政策制定、道路建设方面广泛听取公众意见。同时，注重发挥环保组织和社会团体作用，普及公众噪声防护知识，引导市民从自身做起自觉维护城市声环境。

　　（作者系首都社会经济发展研究所助理研究员，北京市决策学学会理事）