城市化过程中的贫民窟问题

　　联合国人居署于2003年发布《贫民窟的挑战——全球人类住区报告》称，在2001年，全球约有9亿4200万城市人口居住在贫民窟，占当年全球城市人口总数的31.6%。在发展中地区，生活在贫民窟中的城市人口占总数的43%，而在发达地区，生活在贫民窟的城市人口仅占总数的6%。该报告预计，在未来30年内，贫民窟居民的数量会进一步增长，将达到20亿人。同时，不发达地区城市化过快所带来的城市人口增长快于贫民窟改善或正规建筑开发的速度，还将使其贫民窟居民数量在城市总人口中的比重不断上升，进而有可能推高全球贫民窟人口占城市总人口的比重。贫民窟问题，尤其是不发达地区的贫民窟问题，将成为全球面临的重要挑战之一。

　　贫民窟的国际定义

　　联合国千年发展目标（MDG）将“贫民窟”描述为一个广泛的范围：低收入者的住房、贫困的人类生活状态。而在发展中国家，“贫民窟”一词从狭义上说，指低质量或者非正规的住房；从广义上说，指擅自占用的住房和非正规的住房，与贫困和缺乏基础服务以及安全相联系。贫民窟、棚屋、擅自占用住房、非正规住房和低收入者社区等可以互换使用。

　　报告认为，对贫民窟的衡量并没有一个明确的可操作的定义。但是，该报告列举了贫民窟的七项显著特征：第一，缺乏基本的服务。贫民窟的主要特点即是缺乏必要的设施和安全的水源；第二，不符合标准的住房、非法或不适合居住的建筑结构。贫民窟中有大量不符合标准的建筑结构，通常使用非永久性的、不适宜当地自然条件的材料，其建筑标准低于当地最低标准；第三，过度拥挤和高密度。具体是指人均占地面积少、使用率高，多户合住及单个房间居住多人；第四，不健康的生活条件和危险的位置。不健康的生活条件是由缺乏基本的服务和最低限度的基础设施造成的。危险的位置是指贫民窟往往位于不适宜居住的地形区、地质不稳定地区或者紧邻严重污染源；第五，不安全的土地使用期限、不正规的住房。贫民窟土地和建筑物没有官方认可的所有权或者使用权，属于非法占用；第六，贫困和社会排斥。贫民窟中的居民通常没有正式而稳定的职业，收入水平极低，其贫困又使其受到主流社会的排斥，无法获得进一步的发展，从而形成恶性循环；第七，最小的居住面积。贫民窟的住房面积很小，而且区域边界并不清晰。

　　棚户区也是贫民窟

　　在我国，由于意识形态的原因，长期以来都没有“贫民窟”的概念，更不承认有“贫民窟”。有观点认为，“城中村和棚户区分别是我国城市中低收入流动居民和正式居民集中居住的典型区域”，“但是，我国制度条件、发展条件的差异又使他们与国外的贫民窟、贫民区有很大的不同，‘低收入住区’可能是一个较为合适的界定”。

　　联合国《2014年千年发展目标报告》称，“尽管中国在减贫方面已取得很大进展，但仍位居第二，有约13%的全球极端贫困人口”。按照联合国人居署《贫民窟的挑战——全球人类住区报告2003》所列举的贫民窟的七项特征，以及2002年10月内罗毕联合国专家组会议提出的“不充足的安全饮用水，不充足的卫生和基础设施，房屋结构质量差，过度拥挤，不安全的住房状况”等五项贫民窟的特征，我国的各类棚户区可以认为是中国的贫民窟。

　　从我国政府对棚户区的界定来看，它们与贫民窟也存在诸多相似之处。2012年12月12日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门，联合下发了《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）（以下简称通知）。《通知》要求 “全面推进城市棚户区（危旧房）改造，加快推进国有工矿棚户区改造，大力推进国有林区棚户区和国有林场危旧房改造，积极推进国有垦区危房改造”，并对城市棚户区（危旧房）做出了界定：“城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。”

　　2013年7月4日《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）（以下简称《意见》），亦将棚户区划分为城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区棚户区等四类，并要求“在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进”。也就是说，城中村属于城市棚户区的范畴。

　　综上所述，我国政府定义的棚户区涵盖了城市、国有工矿区、国有林区和国有垦区等所有国有土地上所有具有“简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全”等特征的区域。我国政府定义的棚户区的特征，与联合国人居署列举的贫民窟的七项特征以及联合国专家组会议列举的贫民窟的五项特征，高度重合。因此，可以认为我国的棚户区就是贫民窟。

　　必须承认的是，我国也存在贫民窟，也就是包括热议的城中村在内的各类棚户区。贫民窟问题并不具有社会制度的属性，我们应当勇于承认和应对我国实际存在的贫民窟问题。对于贫民窟问题的承认，有助于我们充分借鉴国际上解决贫民窟问题的理论和实践经验，不断丰富低成本高效益的政策工具，从而标本兼治地解决我国的贫民窟问题，改善人们的生活质量，这也是中国梦的题中应有之义。

　　贫民窟改造的国外经验

　　英 国

　　即使在发达国家，城市化进程中也出现了贫民窟现象。19世纪20年代，世界上第一个贫民窟在英国伦敦的一个角落里诞生。到19世纪末，贫民窟在英国日益普遍，“仅伦敦过万人聚居的贫民窟就有20个以上”。当时的贫民窟住房种类大致包括廉租房、大杂院、寄宿屋、地下室、“背靠背”式住宅五类，其特点是人口居住密度非常大、卫生环境恶劣、房屋质量差。

　　为应对贫民窟问题，英国相继推出一系列住房政策，以解决低收入者的基本住房问题。英国政府在1875年、1882年、1885年、1900年相继出台四部《工人住房法》，通过建设廉价可租赁住房、提供贷款等一系列措施改造贫民窟。为鼓励原贫民窟居民外迁，政府为有条件的居民提供补偿，初步解决了贫民窟的突出问题。

　　德 国

　　在19世纪中期的德国，住房是农民进城后的第一大难题，为解燃眉之急，大量简易房屋得以兴建并导致了贫民窟的产生。但是，在19世纪下半叶，德国汲取英法的经验教训，在全面规划、综合治理的主导思想下，对城市管理、住宅建设、城市布局等方面制定了独具特色的管理办法。比如，推行以中小城市为主体的城市均衡发展战略，加上产业分布均衡，人口分布与集聚同产业布局相适应。贫民窟现象在德国城市化初期昙花一现后，几乎没有再出现过。

　　总结德国经验可知，贫民窟主要是产业布局所带来的人口集聚对住房的需求超过集聚区城市供给住房能力的产物。根本的解决之道是建立兼顾基本公共服务均等化与便捷交通的均衡化产业布局，在产业布局均衡化难以实现的大背景下，需要政府承担起住房保障的责任，充分发挥住房政策的作用。

　　美 国

　　在美国，始于19世纪40年的快速城市化致使各类人口在城市大规模集中，这不可避免地造成了住房拥挤、就业困难、环境恶化、贫困蔓延，突出表现为各类贫民窟的形成和扩张。这一时期，美国的贫民窟除了城市原有居民长期以来形成的底层社区（如棚户区和强占定居点）外，还包括各类外来人口（同样以低收入阶层为主）因短期集聚而构成的聚居区，其中比较典型的有农民工住宅区、外来移民社区和黑人社区等。

　　自19世纪末至20世纪90年代，先后开展了社区改良运动、城市更新运动和邻里复兴运动。社区改良运动着眼于贫民窟基础设施的改造和基本公共服务的增加；城市更新运动主要是清理贫民窟和建设廉租房；邻里复兴运动主要是通过以市场为主的多元化投资渠道，更新城市和改造贫民窟，同时努力复兴地区经济、增加就业，从根本上解决问题。

　　主要发达国家在城市化水平达到70%以上时，贫民窟现象已经很少见，但是为提升中低收入者的住房品质，政府仍大力推动住房建设和发展，为住房开发建设和住房购买提供支持性财政和金融政策。

　　（第一作者系中国人民大学公共管理学院副教授）