在摸索中前行 实践中尚须攻坚克难

　　6月1日起，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）正式实施,为政府和社会资本合作模式（PPP）的实施和推广打造了一个比较健康的制度环境。自此，PPP模式从国家发文到政府搭台逐渐步入实质性操作阶段。

　　2015年5月份以来，PPP模式在国家层面的推进步伐不断加快。5月22日，国家发改委发布的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作、同日国办转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》；5月25日，国家发改委网站新增了政府和社会资本合作的PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。这些举措都被外界视为落实5月13日国务院常务会议（以下简称“会议”）部署推广PPP模式的具体步骤。由于《办法》的效力受限且PPP模式尚处在摸索阶段，在实践中PPP模式的推广并非一帆风顺，尚须攻坚克难。

　　先搞懂PPP模式运作规则

　　会议提出，以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给。“社会资本不仅仅指资金还包括技术、产品、管理、团队、渠道和品牌等市场资源。”四川省崇州市市长助理叶志俊接受中国城市报记者采访时表示：“这正是政府所缺乏的与社会资本互补合作的原因。”

　　但是，“现在的市场形势还是企业越大越好做，越是国企越好做。公共资源在向国企与大企业倾斜，这将不利于市场经济发展，也不利于实现社会资源的最佳匹配。”正坤（北京）信息技术有限公司CEO李广对中国城市报记者表示，希望政府在PPP模式运作过程中，能将国企与民企，能将小企业与大企业同等对待，给予同样的机会。

　　“各类企业机会均等参与竞争这是市场经济健康运行的基本要求，在我国相关法律体系中都有明确规定，关键是重在各地政府切实执行。”北京大学移动政务实验室主任宋刚介绍。

　　在确保平等竞争的同时，盈利是PPP模式合作双方的基础。会议同时要求，依据绩效评价给予合理回报，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。“PPP模式推进的关键是项目具有稳定收益性，交通、环保、医疗、养老等领域具备这种属性，能够吸纳到社会资本，特别是养老、社保等庞大基金的介入，可以将这些领域的信贷资产证券化，这样置换出的银行资金才可能重点支持棚改、水利、中西部铁路等公益性较强领域建设。”中国社会科学院城市信息集成与动态模拟实验室主任刘治彦研究员认为，若顺利实施该计划必须建立起两者之间互为条件的机制。

　　为此，会议要求，一要简化审批，保障项目用地，支持地方政府与金融机构共同设立基金，用好税收优惠、奖励资金、转移支付等手段，多措并举吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资、运营管理。二要鼓励项目运营主体利用资本市场直接融资。发挥开发性、政策性金融机构中长期贷款优势，支持社保和保险资金参与项目。

　　“最好别搞成BT（建设-移交）或BOT（建设-经营-转让）模式，3-5年后由政府把一堆设备或软件转移回去。”叶志俊指出，在PPP模式中，应该是政府和社会资本长期合作运营下去，确保供给服务和盈利的稳定性和可持续性，并不断创新应用与服务。

　　会议还指出，要建立公共服务价格和补贴动态调整机制，坚持补偿成本、优质优价、公平负担，保证社会资本和公众共同受益。因此，“政府在PPP模式中选择合作伙伴时，既要按照公开透明要求，又要与潜在的合作伙伴分别进行广泛的沟通，甚至要共同设计各种盈利模式。需要改进原先政府采购的流程去运作PPP模式。”叶志俊认为。

　　以改革来提高效率

　　自2013年9月26日国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以来，已有6项相关文件从政府购买服务、投融资以及特许经营权等方面予以规范和指导，促进PPP发展的制度体系日渐成熟。

　　李广认为，PPP项目与混合所有制是近来来国家经济体制改革的重要举措，能让公共资源，技术资源，民间资本，与人力资源达成最理想的面向市场的资源组合，既有利于经济发展，又有利于社会和谐。

　　在实践中，“政府某些公共服务部门把政府资源当作私有财产不愿拿出与社会资本合作联营，或在PPP模式中总想自己掌控来维护本部门的一己私利。”叶志俊作为崇州医疗PPP模式的实施者深有感触。

　　因此，破除PPP模式推行中的体制性障碍尤为重要。“不要多头管理，应由一家部门主管，涉及到的相关部门配合即可，因为事权边界不清，往往多头管理会造成实施中的混乱问题，不利PPP模式的有效推行。”叶志俊建议。

　　对此，会议要求，完善制度，规范流程，加强质量监管，提高公共产品和服务供给能力与效率。

　　“PPP是创新2.0时代政府实现开放创新、协同创新的2.0转型的重要途径。”宋刚指出，目前中央正在强力推动深化行政体制改革、转变政府职能，在实现公共治理、提供公共产品的过程中，更加注重政府、市场、社会三方的协同，更加注重利用市场的力量，激发社会的活力。

　　新闻链接：

　　2013年09月26日：《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》

　　2014年09月24日：财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》

　　2014年11月26日：国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

　　2014年12月02日：发改委印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

　　2014年12月15日：财政部、民政部、工商总局印发《政府购买服务管理办法（暂行）》

　　2015年04月21日：李克强总理主持召开国务院常务会议，通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》