小城镇不容再出偏差

　　我国小城镇经历了一个相当漫长的发展等待过程，直至国家“十二五”规划，才明确了小城镇的国家战略地位，“加强以中小城市为重点，实现大中小城市和小城镇协调发展”。但仍要警醒的是，各区域的城市发展目光仍然聚焦在发展大城市上，并在相当程度上忽视中小城市的基础性地位。如今，我们在城市发展战略上不容再出现偏差，否则会给未来城镇化发展和现代化进程造成极大阻碍。

　　早在1945年10月，梁思成先生就撰写了《市镇的体系秩序》。他在书中指出，“我们国家正在将由农业国家开始踏上工业化道路……在今后数十年间，许多的市镇农村恐怕要经历到前所未有的突发发育”，但事实上，小城镇发展几乎陷于停滞不前的状态，主要原因在于受“左”的思想影响较为严重。

　　直到农村实行家庭承包责任制，赋予了农户独立的生产经营自主权，小城镇才得到了较快的发展。1979年十一届四中全会指出：“有计划地发展小城镇建设……实现四个现代化……”，到了1980年，费孝通先生考察苏南小城镇，提出了“加强小城镇建设是我国社会主义城镇化的必由之路”，其“小城镇、大问题”的观点得到普遍认同和响应，中央开始积极关注小城镇问题。

　　随后，进入到“小城镇、大发展”的时代，小城镇数量迅速增加，1985年全国共有建制镇7956个，1990年增加到11392个，五年里小城镇数量增幅为43%，1995年建制镇个数为17282个，这五年里小城镇数量增幅为51%。与此同时，大城市数量相对偏少，且城市规模显著下降，平均规模从原来的40万人下降到30万人。

　　1994年实行分税制政策以后，国家转变城市发展战略，放弃了原来限制大城市发展的政策。2001年“十五”规划中10次提到小城镇，要求逐步形成合理城镇体系，宣布大中小城市和小城镇协调发展的新政策。提出不同等级规模的城市要协调发展的思路，实际上，这在一定程度上就是对“严格控制大城市规模”的纠偏过程。这虽然还坚持了“小城镇、大发展”的政策，但在实施过程中，各级政府都大力推动区域内大城市的规模发展和经济建设，而忽略了中小城镇的发展。究其原因，一方面，现行的土地制度给乡镇政府之外的地方各级政府相当大的土地支配权，在“土地财政”的权利下，地方政府（乡镇政府除外）有能力扩张城市；另一方面，分税制诱导上级政府在财政收入的分配上，优先考虑本级财政收入规模，抽取下级税收现象较普遍，导致下级政府大副削减了城镇基础设施和公共服务业的投入。

　　由于中小城镇的发展长期受到制约，因此，累积了诸多深层次的矛盾，如城市体系结构不合理、城乡差距、“大城市病”等问题。在此背景下，新型城镇化思路顺应而出，中央开始主动加强研究小城镇战略。十八大报告明确指出，要加强中小城市和小城镇发展，这承载着促进经济发展和社会公正的双重转型战略使命。至此，城市发展战略转入到研究实施“小城镇、大战略”的阶段。

　　从“小城镇、大问题”，到“小城镇、大发展”，再到“小城镇、大战略”，从国家对小城镇的发展由关注、到重视、再到加强，可以清晰看到我国对于小城镇发展的反思与转变轨迹。小城镇发展从“大问题”层面上升到国家“大战略”层面，这充分表明小城镇具有独特功能，其战略地位是中小城市所不能替代的。无数的小城镇就像泉眼，大中城市就像不同规模的水池，只有泉源多，才能稳住大中城市的根基，“源”在“根”前。因此，加强小城镇战略性发展，是遵循城市发展客观规律的应有之义。

　　（作者系中共北京市东城区委党校基本理论教研室副主任）