城市更新，不得不学英国

　　我国的城市更新是以旧城改造的形式于上世纪80年代开始的，在取得建设成绩的同时，也对城市历史文化保护造成了不同程度的影响。2010年前后，国内开始借鉴国外关于城市复兴的新规划建设理念，探索在中国实行城市更新的有效路径。目前，全国还需要大量的资金进行城市更新，因此，依托公私合营来增加资金供给能力和降低地方债务风险，是当前改善民生和提高城市发展质量的重要金融创新手段。

　　需要注意的是，在我国，一般认为城市更新是中央指导、地方主导。而在英国，城市更新模式为中央干预、地方参与。英国的城市更新与政府和社会资本合作模式密切相关，并且已经积累了近25年的经验，对我国相关领域的发展具有良好的借鉴和参考价值。

　　为了弥补BOT模式的不足，自20世纪90年代以来，英国便积极推进向公众提供公共服务模式的改革，最早提出了政府和社会资本合作模式的概念。如今，英国是全球政府和社会资本合作项目规模最大、涉及领域最广的国家，并且已经建立了完善的管理和评价制度。因此，英国的经验值得借鉴。英国在城市更新方面的成功经验主要体现在以下四个方面：

　　第一，类型与合作领域多元化。英国政府和社会资本合作模式分为两大类，一类是特许经营；另一类是私人融资计划（PFI、PF2）、（PFI=DBFOM设计、建设、融资、运营和维护；PF2=DBFM设计、建设、融资和维护）。政府和社会资本合作项目中，凡是由使用者付费的称为特许经营；凡是由政府付费的称为私人融资计划。英国公私合作伙伴关系主要涵盖三类：城市更新合作伙伴关系、住房合作伙伴关系和社区更新合作伙伴。其中，社区更新合作伙伴是近年来出现的新型合作形式，致力于解决社区大量常住人口的问题，并融合了前两种方法。

　　通常情况下，地方当局或住房协会是早期的领导机构，它与其他部门的积极伙伴关系引入了建筑协会、私人建筑商、志愿团体、租户、居民团体和其他各级政府等。其关注点集中在市内居民区或周边地产,无论在哪种情况下，住房翻新和土地使用权的多样化都是重点，且就业、培训、医疗、零售、交通运输、环境改善和社会服务的提升同样十分关键。

　　第二，风险管控能力和效果显著。英国的PFI 项目风险转移目标清晰：一是将项目的超期完工风险、超预算风险转移给社会企业部门；二是将项目的经营风险转移给社会企业。英国很少采用特许经营的政府和社会资本合作模式项目，即使有特许经营的政府和社会资本合作项目，也没有政府补贴。理由是，如果给予补贴，政府又将承担其经营风险。一个项目运营风险的大小要依靠企业自身的判断，而不是通过政府补贴来降低风险。对于PFI 项目，整个项目的成本是确定的，而政府负担的成本也是不变的。但在政府传统采购项目中，其价格并不是固定的。产出为基础，重绩效，后付费。较少采用特许经营，多数情况下选择FPI。

　　第三，配套实施其他融资计划。英国促进政府和社会资本合作模式的举措包括英国私人融资计划PFI、社区企业联盟、凤凰计划、城市级经济复兴计划、新建住房的合作伙伴关系、社区邻里重建的合作伙伴关系等。与此同时，英国在城市更新上还搭配引入其他融资模式，如欧盟金融工程工具、本地资产支持工具、租税增额融资机制、社区基础设施税、社区资产转移和同时使用政策等。

　　第四，发展不同更新推动主体。自1990年以来，英国先后出现了城市开发公司、英国合作团体和城市重建公司三种不同的行业推动主体。

　　早期英国城市更新的主体是根据项目成立的城市开发公司，由来自商业领域的董事会控制，类似于中国的开发区管委会。但开发公司一般有运作年限，到期将全力移交地方政府。2003年以后，为推动可持续社区规划，城市更新逐渐由地方政府作为主管机构，开发公司作为当地的规划机构，负责进行开发申请。

　　英国合作团体是城市重建局和新镇委员会的执行机构，是非政府机构。一般通过与区域发展机构、地方政府合作，建立开发合作团体，对房屋进行改造和再开发，对空地、废弃地进行再利用，并最大限度地将弥补性收入投入到开发成功地区的公共设施建设中。合作团体在以地区为基础的更新中发挥重要作用。

　　城市重建公司是指由地方政府、区域发展机构、其他商业和社区利益参与者组成的合作伙伴关系。相当数量的合作团体也是重建公司的合作伙伴，城市重建公司是城市更新稳步地方化的体现。

　　在中国，政府和社会资本合作模式的实践也已有一段时间，但存在法律保障体系不健全；审批、决策周期长；配套设施不完善等问题。我国在城市更新的法制化、制度化、规范化、多部门合作以及资金支持等方面应该借鉴英国的经验。同时，中国城市更新领域的企业界应注重学习英国城市更新的经验，形成一整套系统的作业流程和管理规范。在专业化建设的过程中，对城市更新立法及配套政策进行前瞻性研究和操作层面的工作指引，为政府立法建言献策，推进行业规范化进程。

　　（作者系中国城市科学研究会生态城市规划建设中心所长）