城乡规划法制化之路还有多远？

　　编者按

　　2015年是《城乡规划法》颁布的第十个年头，“三大战略”总规的相继出台让人们把焦点聚集在未来的执行上。全面进入规划法制化还要多久成为徘徊在城市发展道路上不容小觑的问题。

　　北京市城市规划设计研究院

　　副院长 杜立群

　　最早的城市发展法是因为人类集聚到一个地方因为卫生的问题而规范出城市建设的行为来防止疾病的传播。我国第一次编制城乡规划法是在80年代末，到新世纪后城市的发展水平越来越快，旧的城市规划法存在着一些不适应，在2005年由住建部对城市规划法进行了修编，新的法律涵盖了城市和农村的全域性法律，不再是针对单一的城市范围。

　　我国的城乡规划法主要包括两方面内容，一是城乡规划法的制定。城乡规划是针对空间的，所以法律的第一部分是针对空间如何划分，第二部分才是城乡规划的如何划分、实施和奖惩内容。其特点是在城乡规划制定的过程当中分成不同的层次，分为总体规划部分和详细规划部分，最大的不同是对空间的一种规划管理，不论是总规还是详规的图则作为法律的一部分要和文本共同起到相应的法律作用。

　　随着时间的推进，对于高度和地下空间的深度也应该由法律给予一定规范。不论是总规还是详规都有图示的表现，不同表现的图有不同比例尺的要求，尤其在城市规划的编制过程中是要特别关注的。城市的总体规划是极具有逻辑性的，在规划背后有很多与总体规划相匹配的内容，如果在中途打断原有的总体规划，之前建立的逻辑性就会被破坏。

　　城乡规划法的制定背景是上世纪80年代末加上住建部乡政建设的管理规定，当时对乡的规划编制还不够，农村建设拿当时的法律来衡量也是片面的。城市的总体规划更多的是地方事务，所以应该更多地发挥地方立法的作用。城乡规划法在国家层面上的大原则应该更加具备战略性，落实到地方应该给地方更多更大的自治权利。个人认为，对于特大型城市和中小城市而言城乡结合部是一个重要问题，由于城乡规划法对于乡村的界定还不够，也没有明确的管理，造成了目前混乱的状态，所以法律应该加强对于农村规划的关注。

　　法律方面的专家认为城乡规划法属于没有牙齿的老虎，主要是因为城乡规划法没有与刑法相结合，违反了法律只有民事责任而没有刑事责任，城乡规划法将来的修订对于违法建设、不按法律的决策是不是要追究刑事责任应该进行讨论。如果有条件对城乡规划法进行修订的话应该对这一块加强力度，要保证法律的威严性，对农村要加强关注。

　　法律本身也有需要进一步完善的地方，城乡规划法本身作为部门立法的典型还需要人民代表大会更多的介入和政府的执行，已编制的规划应按照相应的年限，规划修订之前应认真的执行。十八大后各地调整领导班子，在调整过程中要不要执行过去批准的规划是依法执行的一种考验。在各地要求结构性调整的同时，规划也要按照程序做相应的工作， 这是检验地方政府是否依法办事，也是体现“一张蓝图干到底”的精神。

　　今年习总书记对城市规划工作做了一系列批示，最近可能会开工作会，提出一些新的要求，对于规划也是比较尊重的。在可以期望的将来，规划编制的本身，在规划的科学性上要对专业负责，对决策者来讲，更多的在执法的程序上和执法理念上把自己个人喜好建立在法制的前提下会更好。

　　北京清华同衡规划设计研究院副院长、总规划师 袁牧

　　规划法不是单纯的只有一个城市规划，规划涉及到很多方面，城市规划最早是从国家经济而来的。

　　我国的城市规划法把一部分的城市规划变成了法定规划，这些法定规划就变成了一定的地方法规，规划一旦编制完成通过审核和法律认可后所有规划原来的文本和说明都变成了法律，对于城市的建设管理等都要按照法律来办。每一个规划、策划中都具备一定的法律的因素。目前我国依然在遵循建设法制国家的道路，但有些问题并没有按照法制体系的制定来解决。比如在土地出让时按照国家的法律法规要求，必须有规划许可证以及该土地必须为城市的可建设用地，否则是不可以出让的。但在一些地方规划还没有给出条件，土地部门就已经划定一片区域表示该片土地可以出让，其实这样是违背法律的。

　　进入法制化社会的唯一条件是要依法办事，尤其是城市的领导者在管理过程中不能靠人治更不能牵扯到个人利益，一定要按照法律程序来做，不合法不合规城市管理一定会面临高成本的错误，所以法制化是相对的低成本。对于城市来说所有的事务都法治化了也未必是件好事，合法化是正确的，但是法条化还有待考虑。目前建设部正准备将城市设计纳入城市规划法定内容。过去在城市规划编制中，只有区域战略规划、城乡总体规划、详细规划和修订详细规划是具有法律效益的。城市设计作为一个大的内容并不是法定规划，但这也不代表他不合法以及不在法律框架内。城市设计更多的是关注一座城市建造的美感和风貌特征，这些均为非理性层面的感知，所以这些层面的感知并不一定非要法条化。

　　对于总体规划和详细规划而言，城市可以沿着规划的道路在小的调整中按照正常轨迹发展，但是对于城市文化而言是不断丰富和变化的过程，对于这种变化法律是宜粗不宜细的，管的越粗可容纳的空间就越大，如果法律制定的越细，那么可容错可容纳的空间就越小，允许他变化和发展的空间也就越小。

　　城市的管理不能过多的集权于国家权力机构，地方要通过权力加协商的方式推动发展。国外对于城市规划的理解是国家强制性的对于城市发展的界定和管理，而这种界定和管理一定是有限的，不能无限度的伸展权力。他的限度对于宏观层面的目标、原则和大的不能逾越的边界线的管扩，比如环保、生态边界线的不能逾越，通过法律法规强制性推进来管理这个城市。更多时候城市的管理是协商性的，所以除了规划法以外还有其他的和城市发展相关的法律，在城市规划的发达国家对城市设计是单独立法，但该法律不是采取强制规定，而是确定一系列的机构和管理方式，其中管理方式不是依靠国家的行政机关来强制管理，而是通过各种协商机制，包括专家学者、政府机关、老百姓和利益团体，形成一系列的协商机制，通过协商机制和政府权力来对城市风貌来进行协商式管理达成共同的城市管理目标。

　　法制化的推进是值得肯定的，法制化一定要设立一系列的法律，但是法律是有限的，他要规定强制性内容和一系列的可以执行的协商性的内容，一定要形成若干个不同层级的协调机构和协商机构来共同完成城市发展的过程。今后政府是否可以考虑收缩自己的管辖权力，通过协调机构协商机制将权力转移给协商机构，这样将得到一个管理成本低、认可度较高的城市治理手段。

　　国家发改委国土开发与

　　地区经济研究所所长 肖金成

　　国家对规划的重视避免了规划的盲目性和随意性，使国家建设能够更加合理和科学，城市发展也能够有规可依，同时也存在一些问题，大家重视规划的编制但是不重视规划的实施，使规划没有起到应有的作用，这问题很突出也很普遍。现在的问题是怎样使规划起到应有的作用，我们缺少的不是城乡规划法，缺少的是一部完整的规划法体系。

　　目前，我国的规划缺少权威性和科学性，城市规划体系应当要有上位规划和下位规划。规划在制定中没有经过仔细的调研，也没有经过专家咨询和论证，长官说了算成为普遍现象。城乡规划的制定应该找一些具备资质的单位，规划水平也要不断提高。城市的规划不应该依据书记和市长的意思，而是应该依据区域规划而制定。如果没有区域规划，城市的规模、人口、城市数量等都很难搞清，城市作为区域的一部分，其规模要由区域所在区位，人口、资源、环境等因素共同决定。因此区域规划是城乡规划的上位规划，如果没有上位规划城市规划才会有问题，书记市长才能让城市想变多大变多大。规划要有全局性，要考虑区域、全省、全国甚至全世界的定位以及各个不同层次的功能，这是需要战略来解决的。很多城市没有战略，区域定位也不清楚，有哪些优势和空间布局不明确，这种情况下编规划很难科学合理。

　　提高规划公开性是提升规划质量的一条有力途径。爱丁堡的城市规划铸在广场的一块图版上，居民作为监督者可以清楚知道政府在城市建设过程中是否违背了原有的规划。我们可以借鉴规划公开、人民监督等手段，在规划编制过程中经过论证、公开征求意见等程序。同时，规划部门应该让大家了解规划的实质意义，并让群众提到的意见得到重视，能让大家积极参与到规划的制定中去，同时，要重视专家论证的作用，这个环节作为规划的组成部分必不可少。

　　除了区域规划外，国土规划和全国性的空间规划也要得到重视，这样规划体系才能建立起来。目前，我国缺少的是较为完整的规划体系，所以单纯的个别规划是很难起到作用的。现在我国规划已经逐步在往法制化转变，通过规划来规范人们的行为，规划要有体系、要健全。没有规划要依规办事很难，在市场经济条件下以市场为主体可以发挥重要作用，如果有了规划和规章制度就会按照规划来执行，因此要呼吁国务院对区域规划进行立法，从而保障规划的科学性、权威性和约束力。