如何解决规划趋同问题

　　目前，全国正在制定十三五发展规划，形势喜人。回顾前十年的五年规划，均有明显的趋同化倾向，主要表现在三方面：目标趋同化、城市建筑风格和规模趋同化以及城市功能的趋同化。具体来说，地方经济发展目标往往不是立足于当地实际，而是一级抄一级；城市建设任意摊大饼，“空城”、“鬼城”现象频频出现；城市重复建设，资源浪费等等。为避免趋同化倾向进一步扩大，需总结我国趋同化的现状，分析其产生的根由，并据此提出解决方案，才可助力我国新型城镇化建设。

　　规划趋同化的深层原因

　　城市化发展规划的趋同化问题已不是一年两年的事，更不是个别现象，究竟是什么原因形成这一问题的呢？

　　第一，执政党的政治生态受到了严重破坏。中国共产党的执政理念从以阶级斗争为纲向以经济建设为重点的方向转移，以计划经济体制向市场经济体制的转移——这一转移，历史性地促进了中国的崛起，也使中国共产党执政背景、执政条件、执政方法随之变化。随着干部年轻化速度的加快，60后、70后的干部已成为目前我国省、市、县三级以及广大基层主政平台的主力军和生力军。在这批干部中间，对艰苦奋斗的优良传统缺乏切身体会，思想上有所淡化。加之社会流行的政绩观、金钱观、人脉观、官本位、洋理论等不良风气，对其产生消极影响。同时， 因为官场竞争和市场竞争同步，买官卖官腐败不止，导致地方党政领导干部变动频繁，所以，经常出现各地围绕规划穷折腾、常折腾的问题。

　　第二，政府规划部门职能异化，成为长官意识决策的工具。根据我国现行的行政管理体制，经济和社会规划主要由各级发展改革委负责协调政府各相关职能部门统一制定。但实际上，发改委等职能部门并不能独立进行方案规划，而必须服从、服务于地方党政少数主要负责人的意志；规划职能部门只不过担当长官“秘书”的职能，成了少数长官决策的工具。这样由长官意志完成的“长官拍脑袋”规划，缺乏科学性，无法经受市场经济和当地实际发展情况的考验，从而让城市的发展付出沉重的代价。

　　第三，规划专业队伍综合素质与经济社会发展形势需要不适应。当前中央级和地方级的各级发改委都是沿袭过去计划委员会。尽管名称多变，职能重组不断，但负责经济和市场经济宏观战略规划的主要功能没有改变。过去，规划部门注重从基层选拔人才，专业人员在不同程度上都具备一定的基层实践经验，善于理论和实践结合，规划成果“接地气”优势明显。但是，近十多年来，政府职能部门历经改革、重组，政府工作人员变化很大。同时，队伍年轻化、高学历化，却缺乏对基层工作的了解和经验，加之缺乏吃苦耐劳、艰苦调查的品质。因此，在此历史条件下产生的一方战略规划，往往限于“纸上谈兵”，可操作性差。

　　解决趋同化问题的战略方法

　　如果当前规划趋同化现象不转变，那么十三五发展规划就难以达到预期目标。因此，需建立正确的思维理念，科学地制定规划。现将其战略方法总结如下：

　　总结前两个五年发展规划经验教训是制定新五年规划的基础。编制下一个五年发展规划，最好的参照对象是业已实施的前两个五年规划。前十年是我国改革开放的重要时期，在实施这两个五年规划中，既有成功的经验，也有失败的教训。对此，编制新五年规划需扬长避短，有所扬弃地创新。

　　放眼未来发展的大趋势定位是各地顶层规划的关键。随着中国全面深化改革步伐的加快，我国已转入新常态稳定发展的关键时期，中国的城市化发展将从规模型向质量型转变。面对这一大趋势，我们在编制下一个五年发展规划时，一定要具备前瞻性的战略眼光，以发展、超前的眼光，从宏观上把握国际和国内两个大市场，根据新形势下的市场规律，对各地发展进行战略性的顶层设计，使新规划体现新背景，新起点、新特点，新要求。

　　立足当地实际，是编制新五年规划的生命力所在。总结过去两个五年规划，之所以出现趋同化现象，其主要原因是规划脱离当地实际。因此，接下来的规划制定，一定要立足当地实际，这是保证规划成功的生命力所在。不同于其他实行部落制、联邦制、贵族所有制等国家，中国实行了两千多年郡县制。中国地大物博，人口众多，民族众多，其经济形态除了少数关系国计民生的资源垄断型的国有企业外，主要以区域经济为支撑，加之历史和地理等复杂原因，我国区域经济发展很不平衡。

　　针对这一情况，我们在编制下一个五年规划时，应立足四大坐标点定位：一是当地区位优势的坐标点；二是当地资源优势的坐标点；三是当地三十多年发展基础的坐标点；四是未来市场发展需求的坐标点。针对四大优势坐标点，找出当地对应的劣势坐标点。在明确优劣势坐标点后，即可清晰找到当地未来发展新方式、新思路、新目标的可靠路径。同时，立足当地实际的发展规划，会具备可操作性，从而降低实施成本，促进规划实施的社会效益和经济效益最大化。 

　　（作者系中国管理科学研究院区域发展研究所所长、研究员）